人大代表的代表性内涵探析

2011-12-24龚宏龄

人大研究 2011年7期

□ 龚宏龄

“代表性”一说，是在改革开放不断深化和经济环境急剧变迁、社会阶层结构发生深刻变化的背景下出现的。随着经济条件的改善和文化水平的提高，在政治发展过程中人们的政治参与意识日趋强烈，对于人大代表的期望值也越来越高。然而，代表性问题的存在使得人们对人大代表期望值的与日俱增同现实的矛盾也日益凸显出来，要缓解这一矛盾首先得弄清楚代表性的内涵。

一、对代表性理解误区的辨识

对于人大代表的代表性一直以来存在某些理解上的偏差，其中一个严重的理解误区就是简单地认为“某个阶层或人群的代表必然是这个阶层或群体中的成员”。因此，“通过确定各类代表的比例的办法来保证社会各阶层、各利益群体，特别是弱势群体在人民代表大会中占据一定的比例，是实践中为保证人民代表大会民主性的一个通行的做法。”[1]也就是说这种理解认为，在完善代表性的路径选择上，应当确定各阶层或利益群体代表名额，以保证各个阶层或利益群体在人大中都有自己的代表，使各个阶层的利益诉求能通过各自的代表反映出来。这种认识以及在实践中的操作存在这样一些问题：

其一，它显然颠倒了代表与选民关系的秩序。代表应当代表所在选区、选民的意志，但这并不是强调这个代表就必须是来自他所代表的选区或选民群体。事情的发展顺序应该是这样的，首先是选民从本选区或群体以及其他选区或群体，甚至全国范围内选出他们认为能够、并愿意为他们代言，代表他们利益的代表，然后才是这个代表对他的选民负责。而不是因为他必须代表他的选民或某个阶层的利益，所以他就必须来自这个选区或他所代表的这个阶层或人群。

其二，这种观点忽视了人大代表的个体特殊性。首先，社会群体交错复杂，阶层与阶层之间、群体之间甚至区域之间相互交叉融合，无法通过职业、性别、人数、财产或其他可计量的指标和数据直接获得对社会阶层和群体的判断，因而也难以精确地确定各个阶层、行业或人群应当占有的代表比例数。其次，在多元社会中，人的身份具有重叠性，人的行为受到来自各个层面、各个领域的交叉压力的影响，因此很难准确判断一个人是来自哪一个社会阶层、群体或行业。

其三，即使代表来自与其身份一致的某个阶层或人群，那也难以确保这些代表能够并且愿意担当应有的重任。尽管我们强调人大代表的平民化，强调一名合格的代表首先应当是一个良好的社会调查员和实践者，但并不意味着可以忽视代表的素质，尤其是参政议政能力，包括沟通能力、综合表达能力以及协调能力，这些是人大代表充分履行代表职责的必要条件；也不意味着可以无视代表们的代表意识，有的代表虽然具备履职的各种条件和智识能力，但却往往将人大代表这一职位当成是荣誉头衔，或者是为自己增值的手段，他们热心的是个人或小团体的特殊利益，而怠于关注和维护他所代表的阶层或群体的公共福祉。

其四，假定如有人所言“某个阶层或人群的代表应当来自这个阶层或群体”，因为只有这样才能使缺乏代表的群体的利益免于被侵犯。那按照这种逻辑，最好地实现和维护公民合法利益的途径必然是密尔所谓的“全体人民参加的政府”了，因为“每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。而在没有天然的保卫者的情况下，被排除者的利益总是处于被忽视当中”[2]。然而，在现代民主国家，毋庸置疑，它只能作为一种政治理想而存在，“人民必须通过他们的代表来做他们自己所不能做的事情”[3]。这既能克服简单民主制的局限性，避免公众直接参与社会管理所造成的政治肥大症，减少民众因受到少数人的蛊惑与煽动而产生的过激行为，缓和社会成员之间的冲突，又能发挥民主制的一般作用。

二、人大代表的角色定位

要明晰人大代表的代表性内涵必须弄清楚人大代表到底代表谁即人大代表的角色定位问题。“代表谁”的问题实际上是对人大代表权力来源的追溯。人民对代表的授权一般通过选举过程来实现，在自由公正的选举常态下，对民选代表“代表谁”的问题，代表本人和社会大众是有基本共识的，“由谁选举，从哪里产生，就应对谁负责，为谁服务，并接受其监督”[4]，即“谁授权，代表谁”，如果是人民授权就理应代表人民。但“人民”不是当权者或野心家随意构建的用以达成其特殊目的的抽象体，它由千差万别的，有着不同利益、偏好和价值取向的公民集合而成。因此，人大代表必须为高度异质的、多元化的社会成员代言，承担起实现和维护广泛的、多层次的民众利益的重任。

然而，受各种主客观因素的影响，在人大代表并非切实由人们直接选举产生的情况下，代表跟选民之间并不存在直接的授权关系，也难以构成真正的利益委托—代理链。代表无法体会到权力来自选民，弄不清楚到底应向谁负责，这是许多人大代表共同的窘境，而且不只是代表，相当部分民众也搞不明白，因而很难有自己是授权人的感觉和意识。代表应关注广大选民的利益、为公众负责，这在文明世界里是一种基本的社会共识，然而在这里却很可能成了虚假的道德空谈和人性的乌有之乡。因此，为了厘清代表与选民的关系，明确人大代表的义务指向，必须就人大代表“代表谁”的问题在社会上达成基本共识，为人大代表给出合理的角色定位。

人大代表应当对谁负责，他们究竟代表谁的利益，这些问题与人们在代表与选民、人民关系问题上的立场紧密相关。中国目前比较盛行“集中代表说”，即代表不是特定选区和选举单位的受托人，而是全体选民意志和利益的集中代表者。也有很多学者认为，人大代表首先是全体人民的代表，其次才是本选区或选举单位、选民的代表。这些观点人为地扩大了人大代表所代表的人群的范围，一厢情愿地使代表们的行为和价值取向升华，淡化了代表与选区、选民的联系，抹杀了代表自身的特殊利益。实际上，“我们不必要借用某一理论——使得这些难题成为代表概念内的玄学问题或逻辑问题的理论——来混乱民主政治”[5]。为了更好地理解人大代表的代表性，可以借鉴“部分”与“整体”的理论框架进行分析。“虽然当前人们并不喜欢‘整体’和‘部分’这类抽象的名词……但是它们事实上确实有助于我们分析问题并获得较为深刻的理解。”[6]利用这一分析框架，我们可以总结三个方面的内容，这也是代表理论的三个基本条件：

第一，人的独立人格具有不可替代性，人大代表所代表的是民众的利益，而非民众本身。也就是说，代表性本质上是一种对人民权力和利益的代理而不是取代，人大代表只能代理民众行使权力，而不能代替他们做决定。这必然将我们带回一个古典的争论，即作为一个政治行动者和具有独立人格的个人，人大代表究竟应该被定位为选民意志和指令的执行者呢，还是具有独立判断和自主性的个体?关于这一点，存在各种不同的言论。“强制委托论”认为代表既然是由选民选出来的，受原选区选民的委托，是选民意志的代言人和利益的代理人，就是选民意见的传声筒，必须严格遵从选民的意愿，其言行必须与选民保持高度一致。这种理论主要强调代表的纯粹性和工具性。另一些人坚持“代表责任论”，即人大代表在原则上要忠实于选民，在涉及选民根本利益的层面，应当与选民保持一致，但在具体政治事务操作层面则具有一定的自由裁量权。也就是说，代表一经选出就获得独立的地位，独立承担责任，在考虑选区选民利益的前提下，代表在代议机关的发言和表决完全凭个人的学识、经验和才能去独立做出判断。英国学者伯克认为，“作为选民的代理人，议员必须了解选民的要求，关注选民的利益，但在对国家的责任和对选民的责任上，在议员的心目中前者要高于后者，他必须凭借自己的智识和能力自主地判断，并决定应该做什么，不应该做什么。”[7]

这些不同学说的争议焦点主要集中于这样的问题：在代表选民依法行使权力和作其他决定时，人大代表或议员是否应该受选民指示的约束?是完全听从选民，还是根据自己的能力、素质和智慧独立判断什么对全体选民最有利？他们是否有权代替选民判断该做的事情并独自行动?对此，迄今为止仍没有一致的答案，各个国家和地区因国情而异，有的国家倾向于强调议员的自主性和独立性，有的更主张代表对选民利益的高度忠诚。一般来说，在民主政治的常态下，人大代表必须尽可能兼顾各方，平衡多元的利益诉求；如果在某些重大问题上他的意见跟多数选民的意见相左，就得跟选民进行沟通，争取选民的支持或者调整自己的看法以符合选民的要求，而不能一意孤行，无视选民的利益。

第二，人大代表首先代表的不是整体，而是整体的部分。既然称之为代表就决定了表达利益诉求的局部性，没有谁能真正代表全体人民的利益，无论是在理想上还是智识能力上。自人类走出城邦的地域限制，公民的异质性日益明显，社会越来越趋于多元化，在这具有强烈多元主义色彩的社会里，全体人民的意志是通过各阶层、各行业和群体各自的代表表达出来的，他们的利益是在代表之间的争论、讨价还价、协商与妥协的基础上达成的。“代表们如果不能代表自己最了解、最熟悉的地方、行业和社会群体的人们的利益，就更不可能代表好全体人民的利益。从特殊到一般，没有代表对各选区选民特殊利益的了解和表达，就不可能集中起来产生真正的共同利益，全体人民的利益也只有通过各区域特殊利益的综合，才能真正产生出来。”[8]“只有在大量局部利益之间的相互而持久的碰撞和调整过程中，不同利益群体的不合理要求才能被碰撞掉，各种利益群体都能接受的合理要求才能被整合出来，最后才会形成符合共同利益的结果；只有每一个代表首先向自己的选区和界别负责，才有可能所有代表向全国人民和所有的界别负责……只有每个代表都把本地区、本界别的利益代表好，所有地区、所有界别的利益才有可能通过国家权力机关的履权得到普遍体现。”[9]

代表性的完善并不能彻底解决社会矛盾，它所起的作用主要是为社会矛盾的缓和与消解提供一个制度平台和公开场所，通过不同利益的代言人在人大中的辩论与“讨价还价”来实现社会各阶层、各行业或群体的利益均衡。自诩代表全体人民的意志实际上只会泛化并抽象代表的定位，使作为一个代表应有的角色变得模糊，因此每一位人大代表都不能只停留在空洞的“代表全体人民的意志”上，应该对自己究竟代表谁有明确的认知。选民也应当对此有较为合理的理解，因为代表意识很大程度来自选民在这个方面的成熟，很多时候出色的代表是由优秀的选民培育出来的。当选民普遍认识到自己选出的代表应该代表他们的意志，为他们的利益奔波之时，必然迫使代表们自然地提升其责任感和归属感。

第三，人大代表是选民与权力机关之间的联系桥梁，担负着民情收集、民意整合、利益表达和协调等职能，是代议制民主下传达人民要求和呼声的主要途径。这为人大代表的存在提供了合理的理由，正是因为人大代表提供了表达、传递和实现选民利益的渠道，才改变了古典民主政治中公民直接参与政治的形式，使民主跨越了城邦的藩篱，摆脱了地域和规模的限制；也避免了由于人们意志的不稳定导致的民主的随意性——即奠定了代议制民主赖以存在和发展的基础。应该注意的是，人大代表并不是一个单纯的利益表达的机器或简单的民意传声筒，他们的地位和作用不是普通的民调机构所能替代的；在向权力机关传达民情、民意和利益诉求的过程中，这些被传输的信息和内容往往被糅合进了代表的意志，这是不可避免的。然而也正是因此或多或少穿插着种种来自人大代表自身或者外在因素影响导致的不良情况，从而衍生出各种各样的代表性问题。

三、代表性的具体内容

“由于直接民主无法实际贯彻，因而需要代表。代表可以说是一种延伸的直接民主，人民不是直接统治国家而是通过他们的代表。”[10]因此对代表概念的理解非常重要。彼得金在《代表的概念》中,借助形式和实质这对范畴对代表概念进行了详尽而系统的讨论。形式维度的代表问题的核心是代表与选民的关系，它探究的是权力的来源以及责任问题。虽然有学者认为，我们不能“将选民与代表之间的关系假定得太密切”[11]，但代表与选民是一种委托代理关系，这基本上是一种共识，问题是代表是全体的代表还是他的选民的代表？他在履行职责时是完全按照选民的意志扮演一种机械的传声筒的角色还是能动地超越这种局限，掌握一定的自由裁量权？他的产生过程是否合乎民主政治的程序及规则？当选后他的履职行为是否以公共利益为依归，是否具有充分的代表性？对于这些疑问以及一系列类似问题的不同理解衍生出各种不同的代表理论，具体已在前文述及，在此不再赘述。

在现实生活中，每当谈及人大代表的代表性，人们下意识想到的是人大代表的数量及构成比例，往往强调代表结构的合理性与广泛性，却忽视了代表职责的履行。实际上，人大代表的代表性既包括代表队伍的构成，也体现在代表职责的履行中，它是代表性在行动领域的表现。关注代表的动态职责或者说“他们做了什么”以及“应该做些什么”是从实质性方面考察代表概念的必然。对此可以从以下三个方面来分析。

首先是对民意的了解和整合。收集民情，整合民意，在选民与人大之间进行沟通、传递，这是人大代表回归选民的第一步，它要求代表应当是一个社会活动家，能够敏锐地观察社会问题，善于体察民情，并对不同的选民意见进行合理分析和整合，以确定他们的真实意愿。这一目标的实现方式多样，最基本的途径就是加强代表与选民的联系。“人大代表联系选民群众是其代表制的生命源泉所在，人大代表不联系人民群众，不去了解民情，反映人民群众的意愿，表达人们的利益，就没有人大代表和代表制度存在的必要。”[12]只有了解人民的愿望，知道自己所代表的民众的利益诉求，才能为后续代表职责的履行奠定必要的基础。

其次是真实而恰当地表达选民的利益。在很大程度上，“人大制度作为一种间接民主形式，关键不在这一制度如何对待代表，而在于代表们是否民主地对待选民意愿，只有代表们充分尊重选民、真实地表达选民意愿，才是人民代表大会制度作为一种为发展民主服务的手段的真谛所在。”[13]但是如何才能使民意得到真实和恰当地表达？怎样保证人大代表对选民意志的忠诚呢？从理论上讲，人大代表是选民意志的代理人，但这并不能保证代表对选民的绝对忠诚，要防止代表对选民利益的背离，避免民众的普遍利益被“淹没在特殊利益的……汪洋大海之中”[14]，除了通过在选举人大代表的过程中引入竞争机制，对选举代表的全过程进行监督来增强代表意识和责任感之外，还应当加强对代表履职过程的监督，尤其需要健全防治代表利益冲突的制度规范。

“在做出集体决策之时，事实上不可能不损害到某些人的利益。无论是程序性的还是实质性的解决方案都无法保证，一个人的利益不会在任何程度上受到损害。民主过程和任何可行的作出集体决策的过程都不能始终甚至常常满足没有人应该变得更糟的要求。”[15]因为利益主体的多元化和利益的多层次性决定了不可能存在使各方利益都实现最大化而没有人受到损害的情况。在我国，人大制度支持并鼓励不同的选民意见和要求被表达出来，以“圆桌政治”的形式来缓和各种分歧和冲突，消解社会矛盾，

因此在这些利益之间进行斡旋，谋求利益的相对均衡成为代表性在行动领域的第三个主要内容。目前至少有这几个层次的利益是不容忽视的：一是全国人民的根本利益；二是相对的整体利益；三是相对的局部利益；四是某一利益集团或利益群体的具体利益[16]。代表们必须在这些多元的利益之间进行协调，以谋求广大民众根本利益得到满足的前提下自己所代表的社会群体和选区选民福祉的最大化。

人大代表的代表性蕴涵丰富的内容，对于它的理解可以从这样一些问题入手，即代表与选民之间存在一种什么样的关系？人大代表究竟代表谁？代表谁的什么？以及在静态结构或者形式上表现如何？在动态领域或实质方面应该做些什么？等等。笔者认为对诸如此类的一系列问题的探讨有助于厘清代表性的基本内涵，从而为人大代表的代表性完善提供某些有益的线索。

[1]黄学贤、朱中一：《论人民代表代表性的完善》，载《政治与法律》2005年第4期。

[2]【英】J·S·密尔：《代议制政府》，汪瑄译,商务印书馆1982年版,第44～45页。

[3]【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译,商务印书馆1982年版,第158页。

[4]汪淑娟：《人大代表的角色归属》，载《人大研究》2003年第2期。

[5]HenryBMayo,AnintroductiontoDemocratic Theory(NewYork:OxfordUniversityPress,1960,60,103.

[6]【意】G·萨托利：《政党与政党体制》，王明进译,商务印书馆2006年版,第4页。

[7]景跃进：《代表理论与中国政治——一个比较视野下的考察》，载《社会科学研究》2007年第3期。

[8]黄彬：《人大代表的角色利益冲突及其化解》，载《淮阴工学院学报》2007年第2期。

[9]武昌林：《人大代表代表谁》，载《楚天主人》2004年第8期。

[10]应奇编：《代表理论与代议民主》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第18页。

[11]R.Hedlund and H.Friesema,“Representatives Perceptions of Constituency Opinion.”Journal of Politics,34(1972),730-752,741.

[12]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第197页。