努力构建党内监督新机制 不断拓展惩防体系新境界——常德市纪委全会改革的探索实践与初步效果

课题组

（中共常德市纪委，湖南 常德 415000）

努力构建党内监督新机制 不断拓展惩防体系新境界
——常德市纪委全会改革的探索实践与初步效果

课题组

（中共常德市纪委，湖南 常德 415000）

强化党内监督，对于从严治党以及反腐倡廉建设具有十分重要的意义。如何充分挖掘现有的监督资源，发挥体制内监督的最大效用，是一个值得研究探索的重大课题。2006年以来，湖南省常德市依托市纪委全会这一载体，努力探索体制内强化党内民主和党内监督的新机制，不断拓展惩防体系建设的新境界，从而在更宏大的层面为推动党的建设提供了可资借鉴的路径选择。通过探索实践，形成了以创新纪委全会运行机制为统领和基础，辅之以纪委监督同级党委、党政正职全会述廉、纪检监察派驻机构改革等配套措施，为发挥纪委全会的最大效用构建体制机制上的优势，改革后的纪委全会成为了加强党内监督的重要主体。扩大纪委全会职能，创新纪委全会运行方式，大大增强了党内权力配置的科学性，增强了党内监督的权威性，增强了党内监督的组织性，增强了党内监督的互动性，具有重要的理论与实践价值。

纪委全会改革；党内监督；惩防体系

2006年以来，湖南省常德市依托市纪委全会这一载体，努力探索体制内强化党内民主和党内监督的新机制，不断拓展惩防体系建设的新境界，从而在更宏大的层面为推动党的建设提供可资借鉴的路径选择。2010年4月，中央政治局常委、中央纪委书记贺国强，中央纪委副书记黄树贤和湖南省纪委书记许云昭对常德市纪委全会改革作出重要批示后，常德市委按照批示精神，不断充实和完善纪委全会改革的配套机制，使纪委全会的功能得到更大的发挥。本文拟从三个层面对此进行阐述。

一、为什么要进行纪委全会改革

发挥体制内监督的最大效用，充分挖掘现有监督资源，是一项风险最小、成本最低、效益最大的改革选择。将纪委全会作为市惩治和预防腐败体系建设的“破题之口”，主要基于以下两方面的考虑：

（一）纪委全会改革是一党执政条件下强化党内监督的现实需要。在一党执政的政治背景下，没有多党轮流执政的外部压力，很容易陷入权力无限膨胀，监督制衡力日趋萎缩的二律悖反。党内民主和党内监督亦趋形式化，装模作样监督和装模作样接受监督的形式主义盛行。对于当前的一些不良风气，社会上也存在着一定程度的 “党内迷茫、党外无望”的消极情绪，这种情绪一旦蔓延，整个社会文化层面将会患上“知善而不善善，知恶而不恶恶”的“现代犬儒病”。毛泽东同志在建立新中国之初就指出：“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国将不国。……国民党是这样，共产党也是这样。”说明了党要管党，从严治党的重要性。邓小平曾明确指出：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”在一党执政条件下，防止党内部出问题的最大力量、最大依靠无疑来自党内。诚如中纪委有关领导感言：“如果我们党在体制内不能解决自身腐败问题，那我们就完了；反过来说，如果我们党试图在体制外去寻求解决反腐败问题的路径，同样我们党也完了。”但凡一个有生命力的政党，必然有一套防止自身变质和犯错误的机制。列宁为了将苏共打造成“真正钢铁般的组织”，设计了一套不同于西方三权分立的党内权力制衡模式，即各级监察委员会与同级党委会平行行使权力的机制，防止党内集权和权力异化。可惜列宁逝世后，斯大林降低了监察委员会的地位，监督的效力大大降低。纵观当下各种监督力量，最有希望承担起党内监督重任的就是纪委全会。因此，通过改革纪委全会，扩大全会职能，实现党内监督效益最大化显得尤为紧迫和必要。

（二）纪委全会改革是整合党内监督资源的现实路径。纪委全会是党代会选举产生的最高权威的党内监督组织，在党内监督中层级最高、权威最高，理应发挥最强的监督效能。而在现行机制下，纪委全会的“一次性会议”制度使得时间上无法确保经常性监督，空间上无法确保全方位监督，纪委全会的职能在很大程度上被制约和弱化。纪委全会的象征意义远大于实际作用，导致本应由纪委全会承担的监督职能落到了纪委常委会甚至纪委书记身上，监督起来显然力不从心、不堪重负。发挥全会作用，是对客观存在的党内民主制度虚置的一种矫正，是对纪委书记不担任党委副书记后的一个反正，是树立纪委权威的一个新的支撑点，也是纪委有效组织协调反腐败斗争的一个新的发力点。纪委全会改革旨在开发现有党内政治资源，让纪委全会功能最大化，使纪委全会向预设的应然状态回归，是整合党内监督资源，强化党内民主和监督最现实的路径。在2009和2010年中纪委召开的“全国部分市县发挥纪委全委会监督作用经验交流会”上，以“重大事项全会票决、处级正职专题述廉”为核心的“常德模式”被大会认为是“发展党内民主的实质性突破”，“其强化纪委全会监督职能，是在体制内破解党内同级监督问题很有希望的一个现实路径，它提高了党内监督的组织化程度和法理权威，值得研究和推行”。

二、怎样进行纪委全会改革

通过多年的努力探索和实践，形成了以纪委全会改革为统领和基础，辅之以纪委监督同级党委、党政正职全会述廉、纪检监察派驻机构改革等配套措施，为发挥纪委全会的最大效用构建体制机制上的优势。

（一）改变纪委全会运行机制。2007年初，常德市纪委制定了《纪委全委会工作规则》，对纪委全会运行机制进行改革。主要做法：一是增加全会召开的频率。纪委全会由一年召开一次改为一季度召开一次，并且当纪委常委会认为有必要，或者有一定比例的委员提议时，可以随时召开，满足发挥全会职能的时间条件。二是扩大全会的职能权限。将重大问题决定、重要制度制定、重大案件审定、常委会工作报告审查的权力交给全会来行使，尤其是将纪委最核心最秘密最敏感的案件定性量纪的审理引入全会讨论，实现了纪委权力重新配置的实质性突破。三是完善全会的议事程序。实行全会议题预告制，纪委全会议题一般提前2个月预告，确保纪委委员有充足的调查思考时间；书记末位发言制，确保会议的民主含量；评议测评票决制，充分发扬民主，确保决策质量。

（二）利用全会平台试行纪委监督同级党委。纪委监督同级党委是党章赋予纪委的一项重要职能，《党章》第四十四条第四款之规定及 《党内监督条例（试行）》第八条之规定，为纪委监督同级党委工作提供了比较充分的法理依据。《中共中央关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》（中发〔2008〕4号）文件也明确规定，“加强同级纪委对常委会成员的监督”。据此，开展纪委监督同级党委工作，是体制内强化党内监督的有力举措。自2010年以来，市纪委在安乡县开展纪委监督同级党委的试点，主要通过全会质询、全会评议、全会述廉、纪委委员列席县委常委会四大制度实现纪委对同级党委的监督。安乡县试行的纪委监督同级党委模式较好地解决了以往纪委对同级党委班子成员监督乏力的问题，使纪委监督向权力核心推进，开辟了党内监督的新途径。在市级层面，则通过推进纪检监察派驻机构改革来实现纪委（纪工委）监督同级党委（党组）。2009年起，我们将市直单位派驻纪检监察组织统一收归市纪委监察局管理，成立了6个纪工委监察分局。实现了由“内部监督”向“外部监督”的转变，是实际意义上的同级监督。纪检监察派驻机构改革是实现同级监督的一项重大实践创新。

（三）党政正职全会述廉。市管党政正职向市纪委全会述廉是扩大全会职能，发挥全会作用的又一有力举措。为此，市纪委出台《关于进一步加强对县处级党政正职监督的办法 （试行）》，并配套建立《中共常德市纪委党风廉政建设巡视工作制度》和《常德市县处级党政正职向市纪委全会专题述廉工作制度》，构建了“巡视、审计、全会述廉”三位一体的“一把手”立体监督模式。主要做法：一是派驻巡视组巡视检查。巡视组采取听取汇报、民主测评、个别谈话、查阅资料、走访调查等方法广泛听取意见、了解情况。巡视中有两个细节问题至关重要，一是接触广，巡视组至少要与被巡视单位70%以上的干部群众谈话。二是时间长，每次巡视时间至少2个月。这就给问题暴露提供了充分的条件，给干部群众充分思考酝酿犹豫的时间。实践表明，每次巡视收集到的情况大多是在巡视的后半段才反映揭示出来的，如果没有时间的保证，巡视效果将会大打折扣。二是同步进行经济责任审计。在巡视的同时，审计部门对述廉对象进行经济责任审计。对审计发现的问题形成审计情况报告，在述廉大会上通报，与巡视组掌握的情况互为补充，为述廉大会测评提供重要的参考依据。三是述廉对象向市纪委全会专题述廉。为防止专题述廉走过场，市纪委明确了“只述廉，不述职；只谈问题，不谈成绩”的原则。程序是：专题述廉对象逐个口头述廉；审计部门通报审计情况并指出应承担的责任；巡视组综合点评并指出问题和整改建议；市纪委委员提问、质询及测评。测评结果当场公布，述廉情况和测评结果通报公示，送市委组织部备案，并报市委市政府主要领导。在巡视述廉中发现的问题，被巡视单位和专题述廉对象必须认真抓好整改工作，巡视组跟踪了解、积极督促，并写出专题整改落实情况回访调查报告，在下一次述廉会上再提交纪委委员集中测评。自2008年以来，市纪委已对6轮53名党政正职开展“三位一体”的监督，基本覆盖了区县（市）和市政府组阁局等重要的党政正职，收到了明显效果。

此外，根据近年来集体腐败案件易发多发的现象，常德市加大惩防集体腐败的力度，查处了常德电视调频转播台党支部集体腐败案，这是全国第一例因集体腐败问题而改组的党组织；出台了《常德市预防和惩治集体腐败实施意见》，这是全国第一个预防和惩治集体腐败的文件规定。针对集体腐败大多是决策腐败和“一把手”腐败的情况，每次在对党政正职全会述廉时，要求该单位领导班子成员列席旁听，增强防止集体腐败的意识。

三、纪委全会改革取得的现实效果

主要有以下几方面的效果：

（一）增强了党内权力配置的科学性

一是体现了重溯权源的理念。党员是党内权力的所有者，是一切党权之源。纪委委员由党员通过党代表选举产生，是党员监督权力的受托者，纪委委员行使权力实际上是代行党员监督权力。因而，健全纪委全会制度，充分发挥纪委委员作用，其根本的意义在于使党内监督的权力回归本源。二是体现了重构组织之间权力关系的理念。在一个有效运转的权力系统中，实际上存在着合理的分权，即决策权、执行权和监督权，三权通过适度整合，达致功能协调。目前，纪委权力系统存在三权合一的现象。健全纪委全会制度，实际上是常委会将重大事项决策权交还给全委会，自身则向执行机构的职能归位，更多地履行日常工作领导管理职能。而全会则地位上升权力扩大，朝着党代会闭会期间最高纪律检查权力机构回归，朝着一个名副其实的重要决策监督层级回归。三是体现了重建领导方式的理念。与党的一般工作部门不同，各级纪律检查委员会实行“委员会”领导体制。目前由于决策权与执行权合一，使其在领导方式上存在一定的悖论：作为决策机关的委员会，本该实行民主集中制；作为执行机关的委员会，本该实行首长负责制，二者怎样选择，莫衷一是。眼下各级纪委虽强调实行常委分工负责制，却并未解决这一悖论。健全全会制度，将纪委决策权与执行权适当分离，有利于破解这一难题：作为决策系统的全会，实行民主集中制；作为执行系统的常委会，实行首长负责制。这样既有利于贯彻党的民主集中制原则、促进科学民主决策，又能保证决策得到有效执行。

从更宏观的层面来看，发端于纪委的这项改革创新，同样能够对党委具有试验乃至普适价值。纪委和党委一样，都是由党代会选举产生，纪委的组织形式和党委具有同构性。同时，纪委有一定独立性，和党委相比对全局的影响面要小。从这个意义上讲，纪委系统率先推行这一改革，具有更大的便利性，也不乏发展党内民主和监督的普遍意义。

（二）增强了党内监督的权威性

其一，提升了党内监督的层级。最直观的改变就是监督主体量的增加，由常委会的9人增加到全委会的31人，这不仅仅是数量的简单增加，纪委委员的聚合达到了1＋1＞2的效果，量的增加势必会促进质的提升。更为重要的是，纪委全会是由党代会选举产生的，纪委常委会是由纪委全会选举产生的，两者的层级显然不同，通过纪委全会实施党内监督，监督的层次大大提高。常德市纪委全会“扩权”改革的初衷，就是通过革新运行机制，使虚置的全委会真正成为一个权威的、层次高的、足以对权力实行有效监督制约的主体，从而加大纪检监督的权重，提高监督的影响力和威慑力。

其二，强化了监督过程的严肃性。一是巡视全面细致、深入透彻。在全会述廉测评前，巡视组将进行为期2个月的巡视，接触70%以上的党员干部。这一并不显眼的细节，却正好体现出制度安排上的科学性，为巡视组了解真实情况提供了条件。一位巡视组长深有感触地说：“时间长、接触广是确保情况真实准确的根本保证，有利于调查的深入透彻，问题的充分暴露。通过巡视，百分之八九十的情况我们都能准确掌握。”很多接受巡视监督的“一把手”也充分感受到了巡视的威力，“巡视的时间长、接触面大、范围很广，如果有问题，巡视组一定会发现，漏不了网。对我们来说，接受巡视并不轻松，有些暴露出来的问题，连我自己都没想到。”二是直面质询问题、一针见血。纪委全会给质询提供了组织平台，而这种质询则不同于一般的民主生活会，不留情面、不回避矛盾。参加过质询的纪委委员普遍感觉，“是全会给了我们勇气和胆量，如果不是在纪委全会上，谁愿意这样提问题。”对于被质询的人来说，质询则具有很强的威慑力，“真正让我感觉到全会威严的就是质询和测评时，通过质询，我才知道，纪委委员平时了解了很多情况，有的情况是我自己都没有想到的，没有准备，还真不好回答，而且委员的质询很客观很专业，如果回避矛盾，肯定过不了关”。三是评价实事求是、客观公正。述廉之后，纪委全会对每一位述廉对象作出评价、提出建议，这些评价和建议切中要害、实事求是。对于哪些是领导责任、哪些是个人问题、哪些是决策失误、哪些是有意为之，都区分得非常细，且均提出了有针对性的整改建议。当然，在履行这一程序前，市纪委书记都会一一听取各巡视组汇报，并对所了解的问题作梳理、分类、把关，从而保证了述廉评议的严肃性和针对性。2009年12月，汉寿县党政主要领导在向纪委全会述廉后，纪委全会提出了该县招商引资奖励不规范、政府收费行为不规范、财政配套补贴资金落实不到位、预算编制与管理不规范、超预算财政资金支出不规范等五大问题，汉寿县随即针对这五大问题进行了认真整改，整章建制，建立了长效机制。

其三，监督成果运用的权威性。全会的意见，是在深入巡视审计、广泛调查了解、全会述廉质询、委员民主测评的基础上提出来的，是对领导干部客观公正、实事求是、负责任的综合性评价意见，因而分量很重。纪委全会提出的意见，党委更为重视，监督对象压力更大。依据全委会制度规定，全会述廉后，市纪委委员以满意、基本满意、不满意三个等次，采取无记名方式进行测评，对测评满意票占90%以上的，向市委推荐；不满意票在30%以上或无满意票的，市纪委建议市委领导对其诫勉谈话；不满意票占50%以上的，建议市委免职。2008年以来，共有7名干部被取消评先评优资格，10名干部因反映问题较为突出而暂缓提拔，对24名干部实施诫勉谈话、免职等组织处理，对4名处级领导干部进行了立案检查和纪律处分。监督结果的严格运用，也反证了纪委全会监督本身的科学性和权威性。

（三）增强了党内监督的组织性

一是由随意性监督转为有序性监督。全会扩权以来，市管党政正职一届内必须向市纪委全会述廉一次，接受全体市纪委委员及部分党代表、人大代表、政协委员的“廉政大考”。而在以往，党政正职很少会受到这种高强度的监督。有“一把手”感言，“以前只有述职的平台，没有述廉的平台，纪委全会是一种制度化、组织化的述廉平台，通过全会述廉，对领导干部进行综合扫描，有利于预防腐败，有利于领导干部安全着陆”。二是由惩处性监督转为预防性监督。以前，往往是哪里有举报，纪委才会关注；哪里有腐败，也只能运用查处的唯一办法，是一种被动的、盲目的、非理性的、滞后的监督。而今，通过制度化、经常化的巡视巡查、全会述廉，能及时发现苗头性问题。在全会上提出整改意见，则可防止小错变大错，特别是防止大面积的腐败现象，形成了一种有安排、有规划的预防性监督。三是由非理性监督转为理性的监督。以往的监督往往趋于简单化，容易走非此即彼、非好即坏的极端。全会的监督是一种严肃、理性、客观、公正且与人为善的监督。每次述廉会议前，市纪委都会召开书记会进行把握，区分哪些问题属于个别提醒，哪些问题可以上会质询，哪些问题必须认真整改，哪些问题可以作为案件线索，哪些属于个人廉洁自律方面的问题，哪些则系履行“一岗双责”不到位的问题。对这些问题都会进行认真分析、区别对待，以对干部的政治生命负责，维护党纪的严肃性。

（四）增强了党内监督的互动性

成熟的党内监督需要监督者与被监督者良性互动：其一，纪委全会促进了监督者的成熟和完善。监督效果不明显，既有被监督者不愿接受监督、规避监督的原因，也与监督者本身不会监督、监督方式乏善可陈不无关系。如何提升监督者的监督能力，也是摆在各级纪检监察机关面前的现实课题。列宁在俄共九大上提出，中央监察委员会要“由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并能严格执行党的监督的同志组成。”列宁的话就是要解决如何提高监督能力的问题。一是全会改革使纪委委员的作用得到充分发挥。改革前，普通委员一般是一年听一次报告，平时无法履行职责，权利得不到保障，甚至当一届纪委委员连一次发言的机会都没有。全会改革使委员参与党内监督有了制度平台，其知情权、表达权、质询权、表决权、监督权有了制度化的保障。在市纪委全会上，委员都作为重要的民意资源、民主资源、决策资源、监督资源被充分加以运用，增强了委员的责任感和使命感，激发了委员参与党内监督的动力。常德市本届纪委已经召开22次全会，议题提出由常委为主体逐步改为以全体委员为主体；决策程序由先集中后民主改为先民主后集中，最大程度地保证委员的话语权；以票决为主要表决形式，实现委员最核心的民主票决权；将纪律检查最敏感的案件定性量纪提交全委会讨论。一季一次的全会为委员履职提供了时空条件，先民主再集中为委员履职提供了程序条件。二是全会改革强化了民主监督。全会制度蕴含着丰富的民主要素，制度化地释放全会功能，能够充分体现民主监督的本质。一个开放式的全委会，就好比是一个民意的“吸盘”，通过这一合法的组织载体，有利于发挥纪委委员的民意输入和综合作用，有利于畅通党员监督渠道，让党员的监督意愿能够充分投射到纪检监察机关的监督之中，更好地回应党内日益增长的监督诉求。三是全会改革提升了监督的专业化水平。纪委全会的平台充分挖掘和利用了纪委委员这一 “智库”资源，市纪委委员既有来自纪检监察内部的专业人士，又有来自系统外的各方面代表，既有专业的深度，又有社会的广度。通过多年的调控、把握、引导，纪委全会运行更为顺畅，纪委委员的履职能力得到很大提升，发言的质量越来越高，监督的底气越来越足，监督的能力越来越强，监督机关自身形象越来越好。

其二，纪委全会监督有利于被监督者推动工作和履行党风廉政建设责任制。目前在有的地方和部门，已经形成了一些难以打破的 “趋利惯性”、“习惯势力”和“不成文的规矩”，甚至有的新任“一把手”都被包围裹挟，无法自拔，要么听之任之、粉饰太平；要么身陷其中，导致“被腐败”。比如，我市的一个局，长期通过其主管的单位滥发津补贴，新任局长明知这种做法不符合规定，但也不敢贸然制止，否则会导致“民心尽失”、“灰头土脸”，陷入了苦不堪言、首鼠两端的境地，全会述廉才促使该局不得不进行彻底整治。这位局长事后坦言：“全会述廉为解决这一历史遗留问题提供了契机，促使我们认真整改，强化监管，如果没有全会述廉，这个问题很难解决。长此下去，将会积重难返，甚至搞出大问题”。另一位接受过全会述廉的市直部门 “一把手”也感慨：“尽管‘一把手’权力很大，但也无法解决所有的问题，在一个班子，利益不可能完全摆得平，有时候还真需要纪委的监督来推动工作，营造风清气正的环境，通过巡视述廉，让我得以从很多矛盾纠葛中解脱出来，这对我本人也是一种保护，对干部更是一种教育”。

多年来的改革实践，常德市纪委取得了一定的成绩和经验，同时也面临着诸多深层次的矛盾和问题。比如纪委全会改革的法理依据问题。党章和党内规章都没有明确规定纪委全会的性质、地位、职责权限及其与常委会的关系，这都有待进一步明确。比如纪委全会改革与现行党内体制如何相协调的问题，特别是如何处理纪委全会与党代会、党委的关系。再比如如何进一步推进全会改革的问题。宏观上讲，纪委全会改革属于政治体制改革的范畴，敏感而复杂，需要莫大的政治勇气和政治担当，也考验着政治智慧和政治魄力，若推进无力，效果不在短期内显现，改革则可能在与传统力量的博弈中式微，甚至半途而废。改革维艰，需要认真地考量、把握和运筹。因此，我们感到，纪委全会改革走到今天实属不易，这其中蕴含着中纪委、省纪委领导对此项改革的高度关注和支持，凝聚着很多人的智慧和辛劳，取得的经验弥足珍贵，改革的方向值得坚持。

（执笔人：林彬）

责任编辑 魏子扬

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