我们需要什么样的社会管理

胡洪彬

（浙江旅游职业学院，浙江 萧山 311231）

我们需要什么样的社会管理

胡洪彬

（浙江旅游职业学院，浙江 萧山 311231）

加强和创新社会管理模式，提升社会管理的科学化水平是保持我国经济社会发展的良好势头，推进中国特色社会主义事业继续前进的必然要求。当前我国各级政府在创新社会管理的过程中，必须深刻认识到阻碍社会管理水平提升的各种不利因素，加强对各基层党政干部和普通民众的法治理念和公共精神培育，转变政府治理模式，完善社会管理的工作机制并大力培育民间组织，实现民众合法权益的有效维护和保障。

社会管理；创新；治理；策略

近年来，我国各类社会突发事件频繁爆发，不仅对良好的社会秩序造成了极大的破坏，而且对党和政府的执政实效以及社会经济的持续发展带来了不利影响。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调：“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提，”“必须完善社会管理，维护社会安定团结。”［1］而在党的十七届五中全会通过的关于制定“十二五”规划的建议中，对推进社会管理创新也提出了新的更高要求。可以说，创新社会管理，提升社会管理科学化水平构成了当前和今后一段时期党和国家在推进经济发展和社会进步过程中的一项重大任务。其可谓意义重大且影响深远。

从概念上讲，所谓社会管理，主要是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。任何一个社会，其实现稳定和健康发展，都必须要有一定的社会管理来加以保障。科学有效的社会管理，能够创造出有序的生活环境和社会环境，为经济社会持续健康发展创造条件。然而，自改革开放以来，随着我国社会经济体制的变革和国家控制的放松，以及人们价值观念的不断趋于多元化，社会领域内的矛盾和冲突也在逐渐增多。社会突发事件不断上升。据统计，1993年，我国发生社会群体性事件0.87万起，而到了2005年，已上升为8.7万起，2006年超过9万起。［2］近年来，更是出现了一系列惊动国内外的大规模事件，如贵州瓮安事件、云南孟连事件、湖北石首事件等。这些事件的爆发引起了社会各界的高度关注，党中央、国务院以及地方各级政府均将其摆在自身工作的突出位置上加以重视，在某种程度上，如何维稳已然成为当前各级党政官员们的一门必修课。迫于上级“零指标”和“一票否决”的巨大压力，一些地方政府官员一旦进入“敏感时期”或遇到“敏感事件”，便大规模动员，力保辖区稳定。然而，令人遗憾的是，当前我国政府维稳的这种巨大人力物力投入，其实际效果却不尽如人意，个别地区甚至陷入了“越维越不稳”的怪圈。［3］要化解社会矛盾，维护社会的和谐与稳定，迫切需要进行社会管理创新，推进社会管理水平的进一步提升。

一

面对这些问题，我国的社会管理者到底应该怎么办，方能走出目前的困境？换言之，我们今天到底需要什么样的社会管理？在笔者看来，当下中国社会管理过程中面临的一系列难题是有多方面原因的，这其中既有制度建构缺失的刚性根源，也与社会信任不足和民众参与程度不高密切关联。

首先，社会信任不足是导致社会冲突产生、影响社会管理实效的重大诱因。概而言之，我国转型期内的社会信任缺失主要表现在两个方面：其一，政府的自利性和权力腐败导致人民对其信任的缺失。政府是社会发展的掌舵者，赋有维护人民权益的重要责任。然而，作为一种组织机构，政府本身也具有自利性。为了巩固自身地位，政府必然要将自我发展摆在首位。布坎南曾断言，政府官员天生具有“经济人”的理性，“政治是利益或价值的市场，很像一般的交换过程，它与市场的不同之处在于它的范围更广。”［4］不论其观点偏颇与否，值得关注的是我国当前政府行为的市场化取向的确在某种程度上诱致了部分行政人员“经济人”化现象，以至慢慢消融了其在公共领域中应有的价值标准，加上受长期封建专制体制和几十年计划经济体制的影响，传统管理理念中的“官本位”思想根深蒂固。在实践中，一些地方官员，为了个人政绩，将负担转嫁给群众，对存在的问题置若罔闻，对利益相关者进行偏袒和维护。有些地方官员则官僚主义作风严重，在对待群众来信来访时消极懈怠，个别的甚至对上访者打击报复，在社会矛盾发生时，开口闭口指责群众不明真相，低估群众智商，在这种情况下，群众心中苦闷无处发泄，对基层政府自然不会认可。而随着我国由计划体制向市场体制的转轨，则给部分官员在体制间隙内的权钱交易提供了便利，这种权力腐败的滋生蔓延更加重了政府在人民群众中的公信力丧失。近年来，群众上访以及群体性事件的增多，除了客观原因外，在很大程度上正是因为一些基层干部以权谋私，严重损害了党和政府的形象，引起群众强烈不满。结果，公共危机一旦发生，不明真相的群众很容易参与其中，并把责任归结到地方政府部门身上，给一些不法分子可乘之机，导致一场普通的社会事件被严重扩大化和扭曲化。

其次，社会系统内部的信任不足。普遍的社会信任是化解冲突，提升社会管理实效的重要保障。然而，在我国社会转型期内，社会信任的产生面临一定的困惑。一方面是传统的保守观念的存在阻滞了社会信任的进一步扩散。在当下我国民众的思想观念中，以“血缘关系”、“宗法制度”为生存根基的传统思维方式仍然占绝对比重。韦伯和福山均认为中国人的信任更多的存在于血缘、宗族之间，不是人与人之间的普遍信任。人们所相信的只是其家庭成员，对外人则很难相信。另一方面，现代市场经济的发展则进一步加速了人们之间的价值分化。市场本身就是一把双刃剑，它在推动社会公共空间壮大的同时，也拉大了人们的距离。诚如英国学者戴维·米勒所指出的：“在市场指导下，人和人之间的关系不可能有内在的、本质的平等。”［5］因此，迫于激烈的竞争压力，人们之间的关系变得愈发利益化，个人与他人、组织之间只有利益往来，而无真正的共同信任和了解，导致许多人在心理上出现迷茫、焦躁、甚至愤怒的不良状态。生活在这样一种社会氛围中，人与人之间开始走向异化，社会处在动荡的边缘，一个看似微小的事件都容易引起社会的混乱与不安。

第三，相关制度的缺失导致地方政府面临社会管理困境的刚性根源。维护社会稳定，提升社会管理水平，必须做到政府与公民的行为在一定社会规范内运行。在亨廷顿看来，制度是稳定、受重视的和反复的行为模式，具有适应性、复杂性、自治性、一致性等几方面的特征。邓小平也指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［7］而我国自改革开放以来，在党中央的高度重视下，虽然在完善社会管理方面已制定了一系列相关法律法规，其中涉及到《宪法》、《刑法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》及相关实施办法，但总体而言，现行的这些相关法规中，政策性、模糊性的规定多，程序性、可操作性条款少，且尚未形成一个完整、规范的执法体系。人治大于法治的现象还广泛存在，使实务部门受牵制多，可操作性差，再加之执行者对群体性事件的理解和定义不清，从而使得制度缺失依旧是当前社会管理水平提升的重大障碍。

第四，积极的参与结构尚未形成。从国家的视角来看，如果一个国家将社会集体行动纳入体制化轨道的能力很强，该国家发生极端事件的可能性就会大大降低；反之，社会集体行动的参与者就可能会铤而走险，把整个社会秩序颠覆。然而，从现状来看，我国公民社会的发育仍显迟缓，社会的自主性及自我组织能力不够强，积极的参与结构尚未形成。表现在：一是公民社会不发达，民众有序参与能力不高。受几千年封建传统文化的影响，民众中臣民意识根深蒂固，公民意识较为缺乏。在维权的过程中，许多人还不足以清晰透彻地分辨哪些行为合法，哪些行为非法。现代公民意识的缺乏，又导致了民众的有序参与能力普遍不高。一旦发生利益受损，不知道该如何通过有效途径寻求合理解决的方法，结果要么是忍气吞声，哀天下之不公，怨声载道；要么直接求助地方基层组织和机构，因渠道不畅、个人力量衰微等原因得不到满意答复，导致矛盾积聚，衍生出仇视社会和政府的极端行为。二是民间组织发育不良。民间组织是连接政府与民众的中介和桥梁，其草根性、公益性特色使其具备了充当民众利益代言人的资格。自改革开放以来，随着我国社会经济的发展和国家政治控制的放松，我国民间组织虽取得了飞速发展，诞生了一系列有影响力的民间维权社团。但与国外发达国家相比，其民间组织的数量依旧偏少，能力有限，且这其中大多是自上而下的官办社会团体，行政色彩过浓，缺乏应有的灵活性与创新性，在表述民众利益的过程中存在一定的困难，导致目前民众利益表达的离散化程度依旧偏高，长期得不到党政部门的有效回应，以致矛盾持续累积，最终酿成冲突和对抗。同时，由于民间组织的能力不足，也增加了政府在社会管理中的难度。一方面，在各类社会突发事件潜伏、露头、爆发的各个阶段，不仅特定群体“代言人”或代言机构缺位，而且工会、妇联等群团组织也普遍“不在场”或丧失话语权，以致缺乏充分的预警机制，大大增加了及时发现、化解社会冲突的难度。另一方面，在应对社会问题时，由于民间组织的缺位，国家面对的是原子化的个人，无法找到谈判代表，只能同众多分散的个人展开利益协商，无疑大大增加了交易成本。［8］

二

要实现社会管理的有效创新，使其真正为全体社会成员所普遍接受，并切实带来实效，就必须积极搞好对政府与民众两方面的规范和引导。对此，笔者以为可以从以下几方面展开：

1.强化宣传教育，提升地方政府官员与普通民众的认识水平。观念是行动的先导，在完善社会管理的过程中，始终强化对基层党政官员和普通民众的相关理念的教育意义重大。一方面，强化对基层领导干部危机处理技巧的教育培训。在社会管理过程中，是“以暴制暴”还是“以德化怨”，这对管理的效果影响很大，如果一些基层领导继续沿用过去习惯的简单定性、模糊定性的思维，让许多社会问题在一种简单、固化、迟滞乃至粗暴的方式下得到处置，结果就不仅不利于社会稳定，反而更易激化矛盾、酿成悲剧。因此，必须通过教育培训，改进基层领导干部的工作作风，促其实际工作能力的不断提高，真正做到以理服人，以情动人。另一方面，始终加强对普通民众的法治理念和公共精神培育。法治是现代社会和谐发展的根本保障，但法治的切实实现必须有法治理念的深入人心为先导。没有理念的支撑，法治难以向广度深度迈进，法治的终极目的也难以实现。在某种程度上，法治的过程，不在于我们制定了多少法律，而在于我们树立了什么样的法治理念及其在多大程度上为人们所接受。同理，社会的稳定也呼唤民众对公共空间和公共秩序的充分尊重和维护，而要达到这一点，也必须使其明白自身作为社会个体所应具有的公共责任和义务，这就需要不断促其公共精神理念的培育。近年来，我国民众中各类群体性事件的频发、易发，实质上反映出的正是部分民众在法制理念和公共精神意识上的双重匮乏。因此，当前必须强化对群众的法制教育和公共精神培育，促其在主动学法、知法、守法、用法的过程中，不断提升自我的社会责任意识和公共价值观，进而自觉通过合法渠道寻求自身权益的实现。

2.转变治理模式，重构地方政府执政的合法性根基。信任直接关乎着社会的和谐与稳定，当下地方政府社会信任的缺失为其执政带来了合法性危机，也给社会管理的实效提升带来了障碍。哈贝马斯曾经指出，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”［9］预防和治理社会突发事件，地方政府就要不断提升合法性根基。在目前情况下，基层政府要真正做到这一点，必须实现治理模式的三大转变：（1）从权力型政府向责任型政府转变。权力与责任的不对称是导致地方政府脱离群众，走向合法性缺失的重要根源。促进地方政府在社会和谐发展中切实作出贡献，迫切需要不断提升其责任理念，实现权力与责任的有效对接。构建责任型政府，其目的就是要通过制度设计来促使地方政府树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的责任理念，全心全意为人民服务，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。（2）从暗箱型政府向阳光型政府转变。暗箱操作导致权力寻租及政治腐败，也是当下民众诟病最多的一个方面。提升地方政府的社会根基，尤其在治理群体性事件中的实效性，地方政府必须实行政务公开，通过网络、传媒等途径将政府决策、办事程序、处理结果等内容及时传达给社会公众，切实保障人民充分享受知情权和监督权，如此才能切实有效地化解矛盾和纠纷。（3）从管理型政府向服务型政府转变。自上而下的管理不利于与民众的友好接触，而且，一味强调管理也只会引起官僚主义的不良作风。创新社会管理，需要政府主动放下身段，树立起为民服务的姿态。建立服务型政府本质上就是要通过不断强化政府的公共服务职能，在完善体制的过程中提升政府的公信力。在实践中，地方政府应始终把关注民生放在首位，通过大力发展经济，缩小贫富差距来缓解各类社会矛盾。同时，还要大力发展公共事业，为社会发展提供良好的公共产品和服务，在社会公平与和谐上作出积极努力。

3.推进制度构建，不断完善社会管理的工作机制。制度是带有根本性全局性的东西，也是推进社会管理创新的重要保障，当前应通过相关法律制度的不断完善，逐步建立一套科学管用、严格有效的软着陆机制，能够为社会稳定起到减震作用。具体而言，必须包括以下几个方面：（1）完善民众利益表达机制。当前，必须通过制度完善，构建民众利益表达的制度化平台。如通过听证会、民主恳谈会及互联网等协商民主的途径，切实满足多元利益主体各自的利益诉求。对于政府而言，通过这些利益表达机制，来实现社会利益的协调和整合，在政府与民众利益共识的基础上，实现社会的稳定与和谐。（2）建立预警防控机制。社会公共事件的产生带有突发性，必须构建多层级、全方位、有重点的预警防控机制。如在实践中，可以实施“三级预警”处理系统。情况紧急、事态特别严重的，应定为一级预警，由事发地或单位的工作机构向所在的街道领导机构和上级主管部门报告；对问题矛盾突出，可能出现群体性事件的，定为二级预警，由事发地或单位组织人力进行疏导、调处、化解工作，力争在第一时间内化解在萌芽状态；对不带有普遍性、涉及人数较少，但处置不力可能出现苗头的，定为三级预警信息，由基层党政组织和调解组织进行掌控、疏导、化解工作。（3）建立部门间的协调机制。社会突发事件爆发后，政府多种调解主体应当协同作战，多管齐下。在协调机制上，一方面要整合上下调处力量，形成联动。相关部门要发挥职能作用，切实加强对基层调处工作的指导和协调。基层调解组织在做好疏导、控制工作的同时，及时向上级有关部门请示报告，使机关部门主动介入，形成调处合力。另一方面，要整合部门调处力量，形成左右联动。相关部门要明确职责、分工负责，密切配合、加强联系，绝不能把矛盾推向上级机关和社会，在互相配合，通力调处中促使矛盾得以化解。

4.培育公民社会，构筑民众利益表达的社会渠道。现代社会是一个社会结构和利益群体明显分化的社会，各种利益诉求的表达、利益矛盾和利益冲突，将成为一种常规性的社会现象。而如果有了比较成熟的居于国家与民众之间的社会组织，不仅能够整合民众离散化的利益表达与诉求，而且还能提供一个制度化的国家与社会间利益协商的平台与机制，有效制衡国家权力，从而舒缓国家与社会之间的摩擦与矛盾，为提升社会管理实效提供有效辅助。不仅如此，成熟的社会组织除了进行社会预警之外，还能参与问题的解决。因此，党和政府应该主动向民间力量分权，主动向民间力量开放公共空间。笔者认为当前应做好以下几方面：其一，加强对民间组织的宏观引导，根据各地社会发展的客观实际有意识地推进民间组织发展，促进它们在结构、布局、规模以及总体目标上走向合理性和一致性。同时，着力剔除对民间组织的一系列不合理管制措施，坚持社会化专业化的发展原则，使民间组织能以独立姿态面对社会和市场并发挥作用。其二，强化政府对民间组织的物质支持。根据美国约翰·霍普金斯政策研究所的分析，目前世界上没有一个国家的非营利部门的主导性收入来源是私人捐赠，私人捐赠不仅不是非营利收入的主要来源，甚至都不是第二个重要来源。因此，政府有必要给予各类民间组织一定的资金补助，通过有效途径使社会闲散资金向民间组织集中。其三，促进民间组织的交流与合作，民间组织要承担一定的公共服务职能，必须加大宣传力度。政府作为公共管理的核心，可以创造出组织间相互学习和借鉴的宏观氛围。政府本身也要加强同民间组织的合作，主动把自身运作过程中的一些问题交于其解决，以充分发挥其民间性、公益性和灵活性等的优势，使其为维护我国的社会稳定，推进社会主义现代化建设的过程中作出积极贡献。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［J］.党建研究，2007，（11）.

［2］戴群策，尹显英.群体性事件的宪政思考［J］.学术研究.2009，（4）.

［3］庄庆鸿.将利益表达与社会稳定一致起来［N］.中国青年报，2010－4－19.

［4］布坎南.自由、市场和国家——20世纪80年代的政治经济学［M］.吴良健，桑伍，曾获译.北京:北京经济学院出版社，1988：52.

［5］David Miller:Market,State and Community:Theoretical Foundations of Market Socialism.Oxford:Clarendon Press,1989: 200.

［6］科尔曼.社会理论的基础［M］.邓方译.北京：社会科学文献出版社，1999：380.

［7］邓小平.邓小平文选（2）［M］.北京：人民出版社，1994：333.

［8］张紧跟.从社会组织的视角看群体性事件［J］.探索与争鸣，2009，（3）.

［9］哈贝马斯.交往与社会进化［M］.张博树译.重庆：重庆出版社，1989：184.

责任编辑 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）09－0046－03

胡洪彬（1981－），男，浙江临安人，浙江旅游职业学院讲师，法学硕士，主要研究方向是当代中国政治与社会发展。