促进辽宁就业的财政政策措施研究※

王疐曈 薛 巍

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

促进辽宁就业的财政政策措施研究※

王疐曈 薛 巍

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

财政作为国家宏观调控的重要工具，在促进就业和缓解失业压力过程中担负重要职责和任务。通过采取设立中小企业发展基金、促进中小企业发展，增加创业服务支出、推进创业平台建设，减免非正规就业的税费、支持灵活的弹性就业，建立长效稳定的财政投入机制、提高公共就业服务水平，提高职业教育与技术培训的投入、提升劳动者素质和技能等财政政策，将提供更多的工作岗位，促进就业。

辽宁；财政政策；就业；中小企业

伴随着中国经济社会转型，辽宁的就业问题逐渐成为社会关注的焦点。辽宁作为老工业基地，由于国家转变经济体制而导致的产业结构调整、企业破产倒闭，下岗失业人员和关闭破产企业人员在全省失业人员中占较大比重，如何解决这些曾经为国家经济发展作出了巨大贡献的失业群体的就业问题，不仅是一个热点问题，更是一个现实中的难点问题。在当前和今后相当长一段时期内，辽宁不仅要面对下岗失业人员再就业的巨大压力，还要迎接新成长劳动力带来的就业挑战，在城镇就业压力不断加大的同时，农村富余劳动力向城市转移的步伐也在加快，这就决定了辽宁要解决的就业问题，要比国内其他地区艰难得多，要比西方各国历史上所遇到的困难要多得多。这表明仅仅依靠市场调节，借鉴其他国家和地区增加就业的成功经验是不够的，还要加强政府干预，强化政府责任，建立一套符合辽宁实际的增加就业的政策体系。财政作为国家宏观调控的重要工具，应该而且也能够在促进就业和缓解失业压力过程中担负重要职责和任务。结合辽宁的具体情况，辽宁促进就业的财政政策和措施主要包括以下几方面。

一、设立中小企业发展基金，促进中小企业发展

中小企业从来就是吸纳就业的主渠道。这是因为中小企业一般都属于投资少、见效快的劳动密集型行业，资本有机构成较低，单位资本吸纳的劳动力较多。而大型企业则相反，通常采用现代化的生产手段，技术水平和自动化水平较高，属于资本密集型行业，资本有机构成较高，单位资本吸纳的劳动力较少。因此，等量的资产投入，中小企业能够比大企业吸纳更多的劳动力就业。

为了扶持和促进中小企业发展，各级政府应设立中小企业发展专项基金，基金应以各级财政投资为主，同时吸纳社会各方面的投资，资金主要用于支持重点园区中的中小企业的发展、培育新兴潜力型中小企业和解决中小企业发展“融资难”问题。

对于国家和省级的特色产业基地和产业集群发展规划的重点园区中的中小企业，应给予重点扶持。要在特色产业基地和重点产业园区中“设立中小企业发展基金”，对于符合条件的中小企业给予资金支持。财政技改项目贴息资金、院校合作工程专项资金、产业技术研究与开发专项资金、企业技术中心建设专项资金、企业信息化发展专项资金等财政扶持产业资金也要关注这些企业。还要做好创业基地建设，为中小企业提供研究开发、生产、经营的场所，通讯、网络、办公等方面的基础设施，产品质量检测、产品设计研发等方面的专业化服务，以及资金融通、政策咨询、法律援助、市场推广等中介服务，扶持中小企业成长。同时，扩大对中小企业产品和服务的政府采购规模。

新兴潜力型产业是具有潜在市场需求和广阔的市场发展空间，具备良好的产业发展基础，有高成长性并能形成持续竞争力，能够加快产业结构优化升级的产业。就辽宁而言，生物制药产业、新能源产业、新能源汽车、软件外包业、海洋工程、机器人及数控加工机械等产业都属于新兴潜力产业。要制定支持新兴潜力型中小企业发展的财政、税收等政策，对新兴潜力型中小企业的技术进步、变革、对外合作及服务体系建设等进行资助，加速科技成果转化。

切实解决中小企业发展 “融资难”问题。“融资难”是中小企业面对的最关键、最迫切，也是最具普遍性的难题。破解融资难题，有效增加资金供给，是实现辽宁中小企业平稳较快发展的关键环节和重要保证。各级政府都应建立和完善以政府出资为主、不以营利为目的的中小企业信用担保机构，重点扶持发展为中小企业提供创业投资、融资指导、贷款担保等多层次的融资、担保服务机构。出台信用担保激励和风险补偿机制，设立风险补偿资金，扩大风险补偿范围，激发、调动信用担保机构为中小企业贷款提供担保服务的积极性。逐步建立和完善以信用征集、信用调查、信用评级、信用发布为主要内容的中小企业信用管理制度，推动中小企业加强信用管理，提高信用等级。

二、增加创业服务支出，推进创业平台建设

创业能够带动就业。目前，政府能提供的就业岗位毕竟有限，解决辽宁就业问题的现实选择是继续深化改革、转变观念，鼓励自主创业，以创业带动就业，建设全民创业型社会。

要以建设省级创业辅导基地为重点，积极推进各级创业基地建设。加大对新建省级创业基地的支持力度，积极支持各市建设创业辅导基地，努力推进县（区）创业辅导（孵化）基地的建设。同时不断完善各级中小企业创业基地的辅导“孵化”功能，充分发挥其对全民创业的示范作用，促进中小企业的成长。完善全民创业的激励机制，多元化、多渠道筹集资金，设立不同类型的创业基金，如全民创业发展基金、大学生创业基金、下岗再就业创业基金，以及中小企业创业投资基金，用于为创业提供贷款担保、贷款贴息、创业补贴、创业奖励、创业培训以及创业服务体系建设，使其起到创业孵化器作用。

要出台特殊政策，解除创业者的后顾之忧。鼓励城镇企事业在职人员和下岗职工、大中专毕业生、转业退伍军人，利用优惠政策自主创业；鼓励科技人员创办科技型企业、在民营企业中兼职、下乡，在推广新技术、新品种和先进适用的种养方式中实现创业；鼓励省外人才和归国留学人员来辽创业。对于这些创业人员的职位、身份、社会保障等问题应出台特殊的政策，并给予一定的政策扶持，如在养老、医疗等方面给予适度财政补贴。

要加大宣传力度，鼓励民众创业。各级政府要增加用于宣传全民创业的经费支出，通过举办 “全民创业专题年”，建立全民创业网站，组织新闻媒体开设专栏专题等活动，大力突出宣传表彰创业者和创业企业，弘扬创业精神，推广创业经验，树立创业典型，营造全社会关注创业、尊重创业、支持创业的氛围。

三、减免非正规就业的税费，支持灵活的弹性就业

市场经济条件下，就业形式包括正规就业、非正规就业和灵活的弹性就业。非正规就业是劳动者从事非正规的生产、经营、服务等经济活动取得收入的行为。这种就业形式广泛存在于我国城市中，就业内容多种多样，包括保姆、临时劳务、沿街叫卖、家庭小作坊等，也包括为机关和企事业单位提供各种临时性和突击性的劳务，一般无法建立长期稳定的劳动关系。由于目前城镇正规就业困难，而非正规就业的门槛较低，因此，弹性就业和非正规就业将成为辽宁扩大就业和实现再就业的重要形式。

要支持非正规部门的发展。非正规部门一般规模不大，生产经营具有不确定性，盈利能力有限，常常被资金不足所困扰，需要政府的扶持。政府有关部门可以设立专项基金，向具有一定技术含量的微型企业和含有较高技术成分的自我创业者提供优惠贷款或启动资金。可以对非正规部门实现差别税率，减免非正规就业劳动组织的各种社会性缴费。例如，瑞典实行非全日制劳动组织低于全日制劳动组织的税率，来增加非全日制劳动者的税后收入；上海免收3年非正规劳动组织的营业税、所得税等地方税，并减免各种社会性缴费，以降低非正规劳动组织的负担。还可以向能够吸纳较多劳动者的非正规部门提供就业补贴，以支持其发展。

要建立与非正规就业特点相适应的社会保障制度。非正规就业与正规就业相比，具有工作的临时性、收入的不稳定性等特点，而我国目前社会保障体系中缴费责任、“续保”、缴费年限连续计算等各种规定主要是按照正规就业模式设计的，如果非正规就业采用同正规就业相同的社会保障制度，阻力较大，推行起来也较为困难。因此，有必要根据非正规就业的具体情况，为非正规就业人员设计适用的社会保障制度，以解除其后顾之忧，同时也提高了社会保障的覆盖面。可以设计“一揽子”社保品种，比照当地法定最低工资标准，非正规就业人员以固定费额的方式参保，以工伤和大病医疗保险为重点，有条件的可兼顾失业保险和养老保险。对于非正规就业人员中在正规部门工作、收入相对稳定的人员，在志愿的基础上，应为其提供与所在单位的正规就业人员一样的社会保障；对于自雇人员和自由职业者，可以比照现行个体劳动者的社会保险方式操作。

要加快社区服务业的发展。社区服务业作为城市经济中的新兴产业，随着居民收入水平的提高和老龄化社会的到来，市场潜力巨大，发展前景可观。而且社区服务业的就业容量较大，对从业者的技能要求不高，是实现非正规就业的主要途径。各地可以社区为依托，在基层政府的财政预算中适当增加社区经费，并规定其专门用于扶持社区服务业，发挥社区对社区服务业发展的组织促进作用，加快社区服务业的发展。

四、建立长效稳定的财政投入机制，提高公共就业服务水平

帮扶就业困难群体，为其提供公益性就业服务，是政府促进社会充分就业的有效举措。按照《就业促进法》的规定，公共就业服务包括为劳动者免费提供就业政策法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布、职业指导和职业介绍、办理就业登记、失业登记等服务。近年来，辽宁公共就业服务工作不断完善，在缓解就业压力、维护社会稳定方面发挥着越来越重要的作用，但是，由于辽宁就业形势严峻，就业压力长期存在，要求公共就业服务工作不断提高质量和水平，为下岗失业人员、就业困难人员实现就业、再就业提供更多的更有效的帮助。

提高公共就业服务水平，需要建立长效稳定的财政投入机制，同时加强对公共就业服务资金的管理。要严格贯彻执行《就业促进法》，辽宁各地应以满足当地就业工作需要、保证公益性就业服务和就业援助的提供为原则，保证基层平台开展就业工作的工作经费、人员经费和项目经费，要将各级公共就业服务机构的工作经费、人员经费、建设经费和项目经费等相关支出纳入同级财政预算，并随着经济的不断发展逐年加大财政对公共就业服务投入的力度，为公共就业服务机构开展工作提供长期稳定的资金保障。根据实际需要建立大学毕业生、下岗职工等就业困难群体的公共就业服务专项基金，开展职业培训、就业指导等具有针对性的公共就业服务，促进就业。同时，建立公共就业服务资金的评估体系和监督制度，对资金的使用效率和效益、服务水平、工作绩效定期进行评估，严格管理督查，充分发挥就业服务资金的作用。

各地还应高度重视公共就业服务信息化建设，将其列入政府的议事日程，并在财政预算中安排相应支出，以保证公共就业服务信息网络的正常运转。各级公共就业服务信息网络要尽快实现联网，扩大信息网络的覆盖面，提供准确的信息。同时，加大信息收集力度、拓宽就业信息渠道，使劳动力供求信息最及时最充分地传递，方便就业信息搜寻，避免和消除由于信息不对称而导致的失业。

五、加大职业教育与技术培训的投入，提升劳动者素质

现代经济发展，对劳动者的技能和素质都提出较高要求。因此，解决就业问题必须把提高劳动者素质放到首位。通过教育和培训提高劳动者技能和素质，不仅有利于实现就业和再就业，解决结构性失业问题，也有利于增加劳动者收入，切实推动全民创业。

要增加就业培训的财政投入。辽宁各级财政部门都应该增加就业培训资金的投入，与工会、妇联、共青团、各类学院和学会、行业协会、科技部门等相结合，建立就业、再就业的培训中心和各种培训机构，对劳动者进行创业培训和就业培训，并对培训效果进行评估和追踪监督。同时，调动民间培训机构的积极性，对半官方或民间失业培训机构提供补贴。如美国政府每年都资助为失业者提供就业培训的学校，这些学校为失业群体提供失业培训的经费由财政支付。

探索就业培训的新形式，提高就业培训效益。为了解决政府部门的公共就业培训机构难以满足迅速增长的公共培训需求，政府直接购买社会培训机构的培训服务又存在针对性不强、培训对象选择权有限、竞争不充分、监管不到位等问题，需要探索一种针对性强、多元参与、竞争充分、选择多样、监管便利的就业培训服务形式，提高就业培训的效益。各级政府及其部门作为培训项目的购买者，除了直接向培训机构购买培训服务之外，还可以向培训对象直接发放培训凭证，由培训对象到政府指定的职业培训中心或具有政府认定资质的培训机构，自主选择适合的培训内容，相关政府部门再根据培训的人数和效果，支付培训费用。

［1］姜作勇.辽宁省“十二五”发展战略研究［M］.沈阳：北方联合出版传媒（集团）股份有限公司辽海出版社，2010：688－694.

［2］张彦.社会转型期城市非正规就业政策调整和制度创新研究［J］.科学发展，2010，（1）.

［3］乔秀丽，朱淑芳.重庆市发展中小企业扩大就业研究［J］.科技与管理，2009，（3）.

［4］阳盛益，蔡旭昶，郁建兴.政府购买就业培训服务的准市场机制及其应用［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2010，（9）.

［5］王静.河南省公共就业服务体系建设问题研究［J］.新乡学院学报（社会科学版），2008，（8）.

［6］第十届全国人大会常务委员会第二十九次会议.中华人民共和国就业促进法〔EB／OL〕.（2007—8—30）.http:／／gov.cn／flfg／2007－08／31／content＿732597.htm.

责任编辑 宫秀芬

F812.0

A

1672－2426（2011）11－0043－03

王疐曈（1966－ ），女，辽宁辽阳人，中共辽宁省委党校教授，主要研究方向为人力资源管理。

薛 巍（1965－ ），女，江苏涟水人，中共辽宁省委党校教授，主要研究方向为区域经济。

※本文系辽宁省财政科研基金课题（项目编号：09C020）