社区建设需制度机制创新——发达国家社区建设对浙江的借鉴与启示

文/宋建萍

从发达国家经验看，推进社区建设离不开政府、社会、居民等多方参与和多元投入。 浙江加快社区建设同样需要动员多方面的力量，要以多方参与为支撑、以提升服务为重点、以制度建设为保障

社 区是指聚居在一定区域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是社会建设与管理的基本单元，是社会功能的基本载体，在构建和谐社会中具有重要基础性作用。浙江社区建设在全国起步较早，但与发达国家比尚有明显差距，亟需借鉴发达国家社区建设经验，努力提高社会管理科学化水平。

社区建设意义重大

“十二五”时期，既面临难得的发展机遇，也面临各类社会矛盾的集中凸显。社会结构深刻变动，社会诉求更加多元，社会利益更加复杂，迫切要求更加重视基层和基础建设。要以社区建设为载体，创新基层社会管理，完善基层社会服务，促进社会和谐稳定。

——社区建设是加强和创新社会管理的必然选择。一是计划经济向市场经济的改革转型，使得单位制所覆盖的社会领域逐步退缩，社会服务与管理出现漏洞和真空。改革中从政府和企业分离出去的社会职能，大部分需要依托社区来承担。特别是浙江非公有制就业占90%以上，自由职业者人数众多，新社会阶层人员数量不断扩大，更要重视社区建设。二是随着计划生育政策的深入实施，“四二一”家庭结构成为主流，“丁克家庭”、“空巢家庭”越来越多。由家庭承担的经济功能、养老功能、托幼功能等逐步弱化，需要社区承担的社会功能越来越多。三是最新人口普查表明，浙江5400万人口中，来自外省、在本省居住的流动人口达到1697.7万人。大量流动人口离开原来的生活居住区域后，需要依托社区形成其新的归属地。此外，浙江老龄化程度日益严重，60岁以上的老年人口占全省人口的比重达16.6%，也需要依托社区完善养老服务。

——社区建设是提高居民生活品质的重要载体。比如，英国社区建设中由地方政府出资建设社区服务中心，设有老年人服务、残疾人服务和学龄前儿童服务等多种服务项目，向社区居民免费提供。早在1997年，仅英格兰和威尔士地区的社区服务中心就已经达到1.9万个。“十二五”时期，浙江进入人均GDP7000美元向1万美元迈进的发展阶段，生存型的物质需求加快向发展型和享受型的服务需求转变。顺应城乡居民消费结构变化趋势，社区服务既要提供劳动就业、社会保障、社会救助等基本公共服务，又要提供物业、家政等非基本公共服务。

——社区建设是加速城市化进程的客观需要。目前，全世界已有70多个国家开展了社区建设，目的是以社区为单位，通过政府机构和社区组织的通力合作，解决经济发展过程中，特别是工业化和城市化进程中出现的一些社会问题，促进经济社会的全面发展。“十二五”时期，浙江要深入实施新型城市化战略，城市化率要由59%提升到63%左右。为实现这一目标，不仅要加快城市空间拓展，更要依托社区建设，一步一个脚印地改善城市功能。

发达国家三种模式

政府和居民自治组织是推进社区建设的两种主要力量。根据政府和居民自治组织在社区建设中的作用不同，可以将发达国家的社区建设大致分为三种模式：政府主导模式。新加坡政府对社区建设的影响主要体现在三个方面：组织管理，新加坡政府设立社会发展、青年及体育部，作为政府负责社区建设的专职机构；同时成立人民协会作为全国社区组织的总机构。经费支持，政府为社区活动提供必要的行政经费、活动经费以及专项经费拨款，配备相应的设施。政策引导，政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，社区发展理事会、民众联络所、居民委员会等机构在政府指导下自主活动，并及时向政府反馈民众意见。

社区自治模式。美国是一个政府行政职能相对较弱的国家，社区建设主要依靠居民自治，具有三个典型特征：一是社区管理机构由居民选举产生。美国社区大都由社区董事会负责社区建设，董事会成员由居民选举产生，都是不拿薪水的兼职工作者，董事会下设社区主任和社区服务委员会负责社区建设的具体事务。二是社区服务由非政府组织负责。社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，由社区服务委员会聘用的专业社区管理公司负责。而大量具体的社区服务项目，则由非政府非赢利的社区服务组织承担和实施，政府根据服务成本和效果给予资助。三是志愿者组织是社区管理与服务的重要主体。志愿者组织既包括由社会工作者、居民等自发组织起来的综合性服务组织，也包括由具有专业知识与技能的志愿者组成的专业组织。据调查全美大约有一亿人在自己的社区从事过志愿服务，有6000万人长期从事社区志愿服务。

混合型模式。日本在社区建设中采取行政机构与民间机构齐驱并进、互补交叉的管理模式。一方面，政府根据人口密度和地理半径，划分为多个“地域”（相当于“街道”一级），设立“地域中心”作为管理机构，负责辖区内社区事务和居民服务。另一方面，日本社区居民自发建立“住区协议会”制度，这是完全由社区居民参与的自治组织，主要功能是协调促进、制衡“地域中心”的工作。

重在加大体制机制创新

理顺社区管理体制，强化政府对社区建设引导支持。作为社区的直接管理机构——居委会，在名义上是居民自治组织，但在实际工作中却成为街道办的下属行政机构。加强社区建设，首先要理顺社区管理体制，推进社区居委会转型。通过制度创新，使居委会逐步从庞杂的行政事务中解脱出来，将更大的精力投入到居民管理和服务上来。比如，杭州建立了社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”社区管理新体制，在增强社区党组织的领导核心地位的同时，进一步发挥了社区居委会的自治作用。这一做法值得其他地区借鉴。对上级政府而言，要尽量减少对社区工作的直接干预，着力在规划指导、法律环境、项目组织和资金支持等方面给予支持。

健全多元投入机制，拓宽社区建设的资金来源。浙江省社区建设资金以政府拨款为主且主要用于“人头费”支出，社会捐助不多、民间投入不足。资金问题仍是加快社区建设的主要瓶颈，要建立健全多元化的社区建设投入机制。一方面，要继续加大财政对社区建设的投入力度，重点投向社区公共服务类项目建设。另一方面，积极拓宽社区建设资金渠道。采取建设示范项目或以补助、贴息等形式，引导民间资本投入社区建设；支持福利、体育彩票公益金等投入社区福利、卫生保健和文体服务设施建设；研究有利于社区建设投融资的具体措施，引导社会力量以多种形式投资社区建设。

完善非营利组织发展机制，扩大社区居民参与。加大对社区服务性、公益性、互助性社会组织的扶持力度，简化登记程序、完善备案管理，支持社区社会组织有效承接政府转移的职能和事务，引导社区社会组织积极参与社区建设、管理和民生服务。引导社区辖区单位提升地缘意识、参与意识和公共服务意识，推进社区辖区单位内部资源对社区居民开放，鼓励辖区单位积极参与捐赠和慈善等社会公益事业。积极通过政务公开、重大事项公示听证等举措，引导社区居民参与社区事务管理，特别是引导社区流动人口融入社区日常生活，支持流动人口居住地参与社区居委会选举，畅通流动人口利益诉求渠道。

建立健全社区服务体系，丰富社区服务功能。要顺应广大居民美好生活的新期待，重点是推进“三个化”。要推进社区公共服务均等化，加强社区服务中心建设，面向全体居民提供扶残济困、社会保障等公共服务，创新社区公共服务手段，提升社区公共服务水平。要推进社会服务产业化，整合社区服务资源，对可以市场化运作的社区服务，走社会创办、自主运作的路子，引导社会资本投资推进社区商贸服务等，提高社区服务自我发展能力。要推进社区服务互助化，鼓励发展社区志愿服务，支持社区志愿服务者为社区居民特别是残疾人、老年人等提供救助、优抚、助残等服务，支持社区开展多种形式的邻里互助。

完善相关法律法规体系，强化社区建设制度保障。从发达国家实践看，法律法规体系是社区建设的重要保障。以美国为例，大到国家层面的《住宅和社区发展法》等，小到处理邻里纠纷的《皮毛法》，一应俱全。目前我国社区管理体制还很不健全，浙江作为社区建设的先行省份，可以在这方面先行探索，积极研究制定社区建设地方性法规，特别是针对社区建设中的具体问题，制定操作层面上的法规规章，把社区建设纳入法制轨道。此外，很多国家都高度重视规划对社区建设的指导作用。浙江也要着力加强社区建设的总体规划，把社区建设纳入各地国民经济和社会发展规划和城市总体规划，实现社区建设与经济社会同步发展。