我国少数民族优惠性差别待遇与反向歧视分析*

王传发

我国少数民族优惠性差别待遇与反向歧视分析*

王传发

国家或政府最积极的作为，就是应该对少数民族实施特殊保护的政策，力求避免或消除各民族之间事实上的不平等。政府有关部门可以通过制度设计、法制供给和政策支持等对少数民族和民族地区实行优惠性差别待遇，以便更好地促进民族地区社会政治、经济、文化等各项事业的发展，相反并没有导致所谓的“反向歧视”。随着社会发展和形势变化，对少数民族实施的优惠性差别待遇应该在坚持的前提下适时不断调整和创新。

少数民族权益;平等公正;优惠性差别待遇;反向歧视

美国总统林登·约翰逊1965年签署的第11246号行政命令，标志着肯定性行动计划 (Affirmation Action Program)正式出台。肯定性行动计划旨在改善黑人和妇女的社会经济状况，确保有关法律的贯彻实施，最终消除就业和教育等领域的种族和性别歧视。自此以来，关于肯定性行动计划存在与实施的必要性及由此引发的对白人和男性的“反向歧视”(Reverse Discrimination)的辩论几乎从未间断。中华人民共和国建立以来，党和国家不断把解决中国的民族问题、保障民族权利、实现民族平等作为自己的历史使命，通过制度设计、法制供给、政策支持等对少数民族和民族地区实行了一系列优惠性差别待遇的政策，更好地促进民族地区社会发展。然而，我国一直以来对少数民族在高考、研究生入学考试和人大代表名额分配等的差别待遇遭到质疑，由此引发的争论也绵延不绝。

一、少数民族权益保障分析

平等、非歧视和特殊保护是世界少数民族人权保护的三项主要原则。［1］“几乎所有的国家境内都有一个或多个少数民族。国际社会认为，除保证不歧视少数民族外，还必须采取‘特殊措施’保护少数民族的权利。”［2］新中国立足多民族的实际，历来注重对多民族权益的保障，尤其是为少数民族人权的保障制定了一系列保障其权益及处理民族问题的方针、政策，并在宪法和法律中作出了原则性规定，这对加强民族团结，促进少数民族地区的经济发展起到了积极的作用。我国对少数民族人权的宪法保障，其核心就是保护少数民族的平等权和发展权。《宪法》第四条规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”该规定不仅为维护我国少数民族权益提供了保障，同时也指明了方向。

然而，长期以来，民族地区由于受历史、环境等多因素的制约，经济发展缓慢，与其他地区，特别是沿海开放区的差距不断扩大。“一国内部各民族之间事实上的不平等是对少数民族实施特殊保护的最直接理由，而特殊保护的价值所在，则是保护必要性的实质体现。没有事实上的不平等，就根本没有采取明确特殊权利或采取特殊保护措施的必要;而不明白明确少数民族特殊权利或对少数民族人权采取特殊保护措施的价值所在，就无法深刻地理解特殊保护的必要性。”［4］所以，加快民族地区经济社会发展步伐，缩小地区差距，实现各民族的共同发展和富裕繁荣，真正体现宪法对少数民族权益的保障，日益成为少数民族发展的突出问题。“少数民族方面基于经济利益的各种分散的微观矛盾可以在一定条件下，通过民族文化聚集起来，演化为大规模的民族冲突。”［3］为此，加快少数民族地区经济社会的发展，实现各民族事实上的平等，有利于民族问题的解决，真正体现宪法对少数民族权益的保障。

二、少数民族优惠性差别待遇与反向歧视

不论是马列主义经典作家对少数民族平等权利论述，还是当今世界性宣言对人权的诠释，都一致认为，对于发展落后和弱小的民族应该实施扶助，促进他们和主体民族尽量站在同一个起跑线上，变成一种“事实上的平等”，这才是真正意义上的平等，否则，任何绝对的平等都只可能是一种借口或不平等。少数民族权益保障是国家或政府必须承担的一项积极作为的义务，即对少数民族权益提供积极保护。“积极保护是指在存在传统的、结构性歧视的地方，为了加速实现事实上的平等而采取的暂时的特殊手段。对少数人权利的积极保护，是指在历史上有过歧视和偏见，而且现阶段少数人与多数人在政治、经济、文化等各方面仍然存在差异的国家和地区，在立法、行政、司法等方面采取各种适当措施以尽快实现少数人与多数人之间事实上平等的政策和行为。”［4］国家或者政府采取的积极行为是给那些在历史上受到歧视的特定群体提供优惠或服务，以确认、保护和促进少数民族权益的实现。“优惠性差别待遇是指对于个人的身份地位予以有利考虑措施，其目的就在于消减现在歧视的现象，补救过去的歧视，并预防未来的歧视。”［5］我国对少数民族实行的优惠性差别待遇，是建立在少数民族和民族地区发展滞后、发展水平低的基础上，以国家积极作为的方式给予合理补偿，用政策和法律来保障少数民族和民族地区追求实质上的平等，进而真正实现民族平等，是少数民族人权在特定历史时期里的真实表现。“民族优惠政策是在民族平等这一社会主义民族关系的基本原则下，针对少数民族社会、经济、文化发展相对滞后，本身无力实现国家法律所赋予的各项权利的现状，在经济、社会、文化发展方面所给予的帮助及优惠。它是对少数民族和民族地区实行的有别于汉族地区的特殊优惠政策。我国民族优惠政策的范围主要包括:经济、科技、教育、文化、医疗卫生和干部选拔等方面。”［6］

目前，学术界对“反向歧视“没有一致的定义，我们可以从其内涵上来把握。所谓“反向歧视”，就是反对特定群体由于诸如种族、宗教、少数民族成员或性别遭受不公正对待的歧视的同时，原本的歧视主体收到了对方的歧视，也就是以一般的歧视正好相反，它“歧视”的不是少数群体或弱势群体，而是多数群体或者强势群体，其表现形式是因为对特定弱势群体的特别保护、照顾和优惠措施、待遇等反而造成了对相对优势群体和多数人的实质不公平。反向歧视一定程度上是“潜伏”的歧视，有时甚至是以“尊重”的名义出现，因而具有隐蔽性、非故意性和非直接性的特征。Barry R.Gross在《反向歧视》一书的导言中开宗明义地介绍:“作为一个实际应用的定义，反向歧视是指给予以前或者现在由于种族、宗教、少数民族或因性别歧视而遭遇的不公正的成员的特殊与优惠待遇;这最初的歧视必须是不公正的，因为有许多歧视可能完全不涉及公正，如果没有不公正，就没有不道德的伤害需要调整。没有这个道德的维度，我们正在试图琢磨的反向歧视概念不存在。”［7］

罗纳德·德沃金认为:“在某些情况下，一个将很多人置于不利地位的政策，因为它使社会作为一个整体的境况变好，所以它是合理的。［8］我国对少数民族的优惠性差别待遇，目的并不是制造另一个不公正和所谓的“反向歧视”。在经济社会发展方面，新中国建立时各民族社会形态的起点不同，比如，当时东南部的民族已经迈进了资本主义的门槛，而一些边境地区的民族却还在奴隶社会甚至原始社会的“后院”徘徊，云南的景颇、独龙、怒、傈僳、德昂、佤、布朗、基诺8个“直过民族”就是典型例子。我国各民族经济社会发展上的差异，造成了他们在履行平等权利方面的行为能力也有很大差别。在政治参与层面，对文化发展水平相差很大的两个民族来说，尽管都享有管理国家和社会事务的平等权利，但显而易见，结果大不相同。如果只是简单地奉行各民族一律平等，那么就无法解决现实生活中存在的种种差距，无法达到真正事实上的民族平等。少数民族整体的经济社会、文化水平以及所处的地理位置等客观事实决定了我们如果仅仅强调机会平等，“这就好比自行车比赛，我提前放掉你车轮里的气，那即使我们处在同一起跑线上，你其实已经落伍了”。［9］另外，对于教育平等和少数民族倾斜政策的争论，我们还可以用布迪厄的“文化资本积累”理论来做出解释。众所周知，由于历史、文化、地理位置、社会环境的影响和教育资源的不公正配置，民族地区的文化水平、生存环境和从祖辈那里继承的知识与教养等文化资本和城市是不能同日而语的。因此，仅仅强调教育机会的平等，忽视文化资本积累的影响，会导致教育结果的不平等，而对少数民族的倾斜和优待政策则弥补了不同文化资本积累导致的教育结果不平等。“不应只看到民族优惠政策带来的社会不平等一面，而忽视民族身份的归属性及其对少数民族自身不平等的一面。在这个意义上，我国的民族优惠政策着眼于少数民族和民族地区的特殊性和弱势地位，以制度和政策的方式寻求弥合这一差距是恰当的，因为它符合制度和政策设计的最高原则——公平正义。”［10］

三、少数民族优惠性差别待遇的制度供给

“多数人的统治”是民主的内涵之一，而国家形态的民主发展与成熟，则离不开对少数人的重视和保护，从开始诉求的“多数人的统治”转向关切“少数人的保护”，是民主成熟程度的标志之一，因而对少数群体的自由、平等和权益保障也成为判断一个国家是否是真正民主国家的最可靠办法。现代意义上的“民主”的基本特征就是允许少数派有自由的政治表达权，尊重和保护少数派的权利。我国《宪法》明确规定了我国各民族一律平等，人民代表大会制度是各民族人民共同掌握、分享国家权力和各少数民族的合法权利和利益的制度保障。为进一步帮助少数民族地区加速经济社会发展，我国实行了民族区域自治制度。另外，国家颁布和实行了一系列法律、法规和政策、措施来保障少数民族权益，使少数民族权益保障工作取得了巨大成就，这为平等、团结、互助、合作的社会主义民族关系的健康、全面发展，打下了良好、坚实的政治基础。“中国关于少数人权利的保护更多地强调制度和法治的途径，通过依法赋予少数民族特殊优惠政策的方式凸显和确保少数民族的权利。”［11］

在制度设计层面，我国的人民代表大会制度和民族区域自治制度对少数民族各项权益作了制度安排。人民代表大会制度是按照民主集中制原则，由选民直接或间接选举代表参加人民代表大会，这一根本制度直接体现了我国人民民主专政的国家性质，是建立我国其他国家管理制度的基础，有利于保证中央和地方的国家权力的统一，有利于保证我国各民族的平等和团结。作为其载体的全国人民代表大会的常设机关——全国人民代表大会常务委员会，还专门设立了民族委员会处理相关民族问题的议案等。“民主的方法是为作出政治决定的一种制度安排，在这种制度安排中，个人通过竞取人民手中的选票而得到作出决定的权力”。［12］民族区域自治制度是根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况作出的一项制度安排，符合各民族人民的共同利益和发展要求。民族区域自治制度就是在统一的祖国大家庭里，在国家的统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础，建立相应的自治机关，行使自治权，自主地管理本民族、本地区的内部事务，行使当家作主权利的制度，是我国的基本政治制度之一。民族区域自治制度体现了民族自治与区域自治，经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。“中国在1949年以后所实行的一系列旨在保护少数民族权利的制度安排、法律规范和优惠政策恰恰适应了少数民族‘立志成为民族并被承认为民族’的要求，民族区域自治制度也顺应了他们‘在对自己故乡有形占有的同时，立志争取自治’的政治主张。通过这样一个制度性的政策安排和权利分享措施，中国境内的民族关系逐渐从清末‘驱逐鞑虏’的尖锐对峙甚至敌视的状态，逐步改变为和谐友好与繁荣发展的平和状态。”［13］

在法制供给和政策支持层面，《宪法》、《民族区域自治法》、其他相关法律 (如刑法、民法、劳动法、婚姻法、继承法、森林法、草原法中)、法规 (如《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》)和一系列优惠政策措施等对少数民族优惠性差别待遇作出了明确规定。优惠政策的实施目的是为了缩小差别，使少数民族群体增强竞争能力，进而实现民族间在社会事务中的真正平等。新中国建立以来到2010年，国家在民族地区实施的优惠政策达132项 (财政类14项、税收类19项、农业类12项、工业类15项、贸易类17项、金融类22项、人力资源类21项、开放联合类12项)。［14］近年来，为加快少数民族和民族地区的发展，国家还采取了以下三项重大措施，一是实施西部大开发战略，二是开展“兴边富民”行动，三是重点扶持人口在10万人以下的少数民族。2007年，国务院专门制定了《少数民族事业“十一五”规划》，以解决少数民族和民族自治地方经济社会发展中的突出问题和特殊困难为切入点，以实现基本公共服务均等化为目标，从经济、扶贫、文化、医疗、社会福利、教育、人才培养、法制建设、民族和谐等广泛领域，就未来五年少数民族事业发展和少数民族权利保障提出了十一项主要任务和十一项重点工程的具体目标。2009年4月我国颁布的《国家人权行动计划 (2009－2010年)》，对在经济、政治、教育、文化、社会等广泛领域保障和促进少数民族的权利也提出了明确目标。国家近年来还针对民族自治区相继制定《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》、《关于近期支持西藏经济社会发展的意见》、《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》和《广西北部湾经济区发展规划》，有力地促进了少数民族和民族地区经济社会发展。正如学者周平教授所言:“中国民族政策的内容多样且处于一个发展变化的过程之中，但其中的基本逻辑却相当清晰:首先是重视少数民族的权利，体现了列宁所说的‘加紧帮助落后的弱小民族’的精神;其次是进行大规模的民族识别，确定少数民族成员的族属关系以及少数民族的政治地位和法律地位;再次是通过具体的政策，从政治、经济、社会和文化等方面，给予少数民族以全方位的照顾和帮扶;最后是通过政策帮扶来促进少数民族的发展，从而实现各个民族的平等和团结。”［15］

四、少数民族优惠性差别待遇评析

解决社会问题是任何社会政策的最终目标，在这个意义上，政策实施的效果便成为评判政策的一个重要依据。我国对少数民族实施的优惠性差别待遇是一个动态过程，对优惠性差别待遇实施过程进行全面考察、分析和总结经验，是决定国家对少数民族实施的优惠性差别延续、改进、调整、革新或终结的依据。

中华人民共和国建立以来，国家根据民族地区的实际情况，制定和采取了一系列特殊政策和措施，帮助、扶持民族地区经济和社会可持续发展。以30年改革开放为例［16］，民族地区GDP总量由1978年的324亿元人民币增加到2008年的30626亿元，按可比价格计算增长了17.4倍，民族地区人均GDP从1978年的248元增加到2008年的16057元;全社会基础设施固定资产投资从1978年的77亿元增加到2007年的1.8万多亿元;城镇居民人均可支配收入由1978年的307元增加到2008年的13170元，增长了41.9倍，农村居民人均纯收入从1978年的138元增加到2008年的3389元，增长了23.6倍。教育、卫生事业取得重大成就，各类在校学生达2852万人，基本实现了普及九年制义务教育和扫除青壮年文盲的目标，城乡基层卫生组织得到了建立和健全，新型农村合作医疗制度实现了全面覆盖，地方病和传染病得到有效控制，从1978年到2007年，民族地区卫生机构、卫生机构床位数、卫生技术人员都增长了近1倍;截至2006年底，全国共有少数民族干部299.4万人，是1978年的3.8倍。毋庸置疑，我国对少数民族和民族地区实施优惠性差别待遇对保障少数民族权益和促进民族地区经济社会发展取得了重大成就。同时，我们也应清醒地看到，由于历史、现实等诸多原因，我国在少数民族权益保障和民族地区发展方面还有不少需要完善的地方，尤其是随着改革深化和市场经济体制的逐步推进，少数民族权益保障和民族地区发展面临一系列新的情况和问题，必须引起我们的高度重视。解决社会问题是任何社会政策的最终目标，在这个意义上，政策实施的效果便成为评判政策的一个重要依据。以西部大开发战略为例，西部大开发涉及的12个省区市是中国少数民族的主要聚居地区，少数民族人口占全国少数民族总人口的86%(在西部的自治地方包括5个自治区，30个自治州中的27个，120个自治县 (旗)中的83个)。因此，从这个意义上讲，西部开发主要是对少数民族地区的开发，西部的发展主要就是民族地区的发展。田钊平在《我国民族地区优惠政策效应评价与制度建设研究》一文中用大量的数据，从东、西部地区GDP、人均GDP差距和GDP增长率，东、西部地区财政收入总量及其占全国比重，东、西部地区财政支出总量及其占全国比重，东、西部地区人均收入四个方面从西部大开发之前的1999年至西部大开发之后的2008年对我国少数民族地区优惠政策的有效性评价作了详细分析。分析得出:“纵向来看，西部大开发优惠政策的实施使民族地区的发展步伐明显加快，人民的生活水平得到了较大的改善，西部大开发的优惠政策取得了明显效果，西部地区的经济发展表现出了良好的态势;横向来看，东、西部的差距不仅未缩小，反而呈扩大趋势。这说明实施西部大开发的政策优惠效应远未发挥，优惠力度还远远不够，缩小民族地区与东部地区的发展差距任重而道远，需要全社会上下的共同努力，采取切实而可行的措施以促进西部大开发。”［17］“少数民族自治地方在充分享受西部各省、市、自治区普遍享受的优惠政策外，在某些方面根据当地的具体情况，应当享受相对更优惠的待遇。这是各民族共同繁荣发展，实现共同富裕，缩小各地方之间、各民族之间差距的必然要求。落后地区在相同的政策条件下一般很难赶上或者超过相对先进的地区。落后地区必须享受更加优惠的政策才能相对加快落后地区的发展，才能有希望赶上先进地区。”［18］还有，《民族区域自治法》虽然比较系统规定了民族自治地方应享有的优惠和帮助，但注重原则性而操作性不强，真正落到实处的还比较少，法律赋予的优惠和帮助还不能得到真正落实和保障。一些需要有配套保障手段的政策条款缺少相应的法律保障或其他有效的保障措施，一些政策比较原则缺少具体的实施办法，一些政策没有取得与具体执行部门政策的协调;一些拼盘项目往往由于民族自治地方出不起配套资金而难以落实。另外，“民族地区优惠政策变更频率较高、稳定程度相对较低、执行连续性相对较差”［19］也是不容忽视的一个方面。

五、坚持、调整和完善少数民族优惠性差别待遇

Fred L.Pincus在《反向歧视:消解神秘》一书的开篇提出以下问题:“在21世纪，白人面临一系列严重问题。这本书关注的问题是:反向歧视是白人面临的一系列严重问题之一吗?白人是种族和性别歧视的受害者而不是作恶者吗?肯定性行动伤害白人了吗?如果是，它像全球化、裁员、收入两极化、企业腐败和暴涨的卫生保健费用一样有害吗?”［20］Fred L.Pincus通过近10年对美国社会的实证研究，用大量的事实和数据响亮回答了开篇提出的问题，即“白人不存在反向歧视”(The answer is a resounding“no”.)。［21］如今，少数民族优惠性差别待遇问题在我国越来越受到社会的关注，国家对少数民族和民族地区的优惠性差别待遇，其实质是消除族群和地区间经济社会发展水平的差异，最终实现“后进”赶上“先进”，共同繁荣发展。从上述“少数民族优惠性差别待遇评析”中可以看出，我国对少数民族和民族地区的优惠性差别待遇，不仅没有因此导致“反向歧视”，反而尤显必须和必要，还应该在坚持的前提下随着社会发展和形势变化而适时对其调整、创新和完善，做到与时俱进，基本的思路是:既要充分有效地发挥优惠性差别待遇的政治功能，又要继续有效地发挥优惠性差别待遇对促进少数民族和民族地区经济社会发展的特殊功能，在充分调动少数民族和民族地区自力更生发展本地经济社会积极性的基础上，辅之以科学、高效的运用和消化优惠性差别待遇的机制，增强民族地区自身的创新和发展能力，进而有力促进民族地区经济社会的不断繁荣发展。惟其如此，才更有利于维护国家的统一，保证社会的稳定以及有助于提高少数民族和民族地区的经济社会发展水平和增强族群自信心。当然，随着少数民族和民族地区经济社会发展、自信心增强和历史上形成的发展差距逐步缩小，“应该考虑和倡导少数民族认识到从‘族群之间利益分配的平等’(即事实上的平等)观念逐步向‘个人之间竞争机会的平等’(即法律上的平等)观念的过渡。惟有后者才是处于社会边缘状况的少数民族群体最终摆脱困境的根本出路。”［22］

［1］参阅联合国人权宪章.

［2］参见联合国少数群体指南第2号小册子——少数群体与联合国:联合国少数群体问题工作组“简史”部分.

［3］转引自何立慧.论少数民族人权的特殊保护——从国际人权立法与实践的视角［J］.民族研究，2007(4).

［4］李忠.论少数人权利——兼评“公民权利和政治权利国际公约”第27条［J］.法律科学，1999(5).

［5］Samuel L.Starks，“Comment，Understanding Government Affirmative Action and Metro Broadcasting”，Inc．v．FCC，41 DUKE L．J，1991，P.938—939.

［6］［11］［13］陈建樾.以制度和法治保护少数民族权利——中国民族区域自治的路径与经验［J］.民族研究，2009(4).

［7］Barry R.Gross，“Reverse discrimination”，Prometheus Books，Buffalo，New York，1977，P.3.

［8］［美］德沃金.认真对待权利［M］.信春鹰，吴玉章译，北京:北京大百科全书出版社，2002.306.

［9］程巍.赞助行动及其法律问题［J］.读书，2004(3).

［10］路宪民、杨建新.正确认识民族优惠政策［J］.贵州民族研究，2007(3).

［12］［美］亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮［M］.上海:三联书店，1998.5.

［14］［17］详见田钊平.我国民族地区优惠政策效应评价与制度建设研究［J］.华东经济管理，2010(8).

［15］周平.中国民族政策价值取向分析［J］.当代世界与社会主义，2010(2).

［16］参阅段洁龙.消除种族歧视 促进和保护少数民族权益［J］.人权，2009(5).

［18］宗那生.谈中央对西部大开发的优惠政策与自治权之间的相互协调［J］.内蒙古大学学报(人文社会科学版)，2001(2).

［19］参阅温军.中国少数民族经济政策稳定性评(1949—2002年)(下)［J］.开发研究，2004，(4);田钊平.我国民族地区优惠政策效应评价与制度建设研究［J］.华东经济管理，2010(8).

［20］［21］Fred L.Pincus，“Reverse discrimination:dismantling the myth”，Lynne Rienner Publishers，Inc，USA，2003，P.1.P.139.

［22］田卫疆.制定和实施民族地区优惠政策的基本思路［J］.新疆社会科学，2003(3).

Study on Ethnic Minority Preferential Discrimination and Reverse Discrimination in China

Wang Chuanfa

As a positive government obligation，the most direct reason to implement special protection for ethnic minorities is a country internal de facto inequality between nationalities.China has adopted a series of preferential discriminations for ethnic minorities and ethnic areas through institutional arrangements，legal supply，policy support，and so on，which better promote economic and social development in ethnic areas and no create“reverse discrimination”.Under the premise of upholding，preferential discriminations for ethnic minorities and ethnic areas should be adjusted and innovated timely for keeping pace with China’s social development.

Interests of Ethnic Minority;Equality and Justice;preferential Discriminations;Reverse Discrimination

【作 者】王传发，西南林业大学副教授、博士、硕士生导师。昆明，650224

D633.0

A

1004－454X(2011)04－0028－006

* 本文为王传发主持的2011年国家社科基金青年项目:“我国少数民族优惠性差别待遇与反向歧视研究”(11CMZ020)阶段成果。

〔责任编辑:刘建平〕