松花江水污染的公众认知及参与意愿研究

江雯婧

摘要：

本文基于对哈尔滨市民的问卷调查、随机访谈和2010年松花江水质监测数据，统计分析了被调查者对松花江水污染程度的认知情况、受各种信息传播途径的影响、对环境治理中的各方责任判断、当前治理满意程度与环境保护参与状况等内容，并据此给出相关建议和意见。

关键词：

松花江 水污染 公众 参与 认知

1研究背景与综述

作为我国七大流域之一的松花江流域，因2005年末的水污染突发事件备受关注。事实上，从上世纪60年代开始，该流域环境即不断受到局部污染，且近年来污染呈现出从城市向农村蔓延，从地表向地下渗透，从支流向干流延伸，从区域向流域扩张等愈演愈烈之势。即便经历了数年治理，水质仍未发生明显改善。

与此同时，随着环境恶化切实影响到公众的日常生活，以公民知情权、话语权等多重权利为理论基础的公众参与，如今也逐渐应用于环境保护与污染治理中[1]。尽管公众参与得到了学界、立法者以及社会公众的普遍认识[2][3]，但目前我国的公众参与机制大多仍不完善，许多所谓“参与”也只停留在“光说不做”的浅表层次。

环境污染与治理的公众参与问题研究并未形成完整的体系，根据直接分析对象和资料来源的差异可以大体上分为三类。第一類是对环境法规和政策的宏观分析，仅以官方发布的文字说明进行优劣的模糊评判，直观但指导意义并不明确[4][5]； 第二类是对案例进行简单的文本分析，偶有官方统计数据制成的少量图表，以政府和传媒信息发布研究居多[6]；第三类则是对公众进行调查，这类调查大多以问卷的形式针对公众的环保意识和支付意愿进行，目前已有针对长湖、滏阳河、及淮河/太湖流域等处水污染及防治的公众认知展开的问卷调查[7][8][9][10]，但此类调查多缺乏完整的研究框架，如对公众认知与知情权诉求等的关系研究不足。

2研究内容与数据获取

2.1水污染概念界定

根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008年2月修订），水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。据此，本研究中认为由工业生产废水和生活污水等长期排放引致的污染，以及短期内突发事件引起的水质急剧下降皆属于水污染的范畴。

2.2研究内容

本研究从松花江水污染状况着手，着重通过调查问卷了解水污染的公众认知度和公众参与的途径、方式和意愿等，通过随机访谈内容整理分离出公众参与松花江水污染治理的影响因素，同时对相关数据和文献进行分析和研究，并提出可能的政策建议。

图表 1 研究内容体系框架

2.3数据获取和处理

定量数据包括两方面内容。其中，松花江污染的基本现状主要通过政府官方网站公布的数据进行深入了解，尤其是对官方发布的2004-2009年松花江流域8个自动检测站点的水质检测数据进行汇总统计 。同时设计制作了名为《松花江水污染认知度及其治理的公共参与状况调查》的调查问卷，问卷包括个人信息、松花江水污染现状认知和公众参与状况等三个部分。2010年7月22日至7月29日在哈尔滨五个中心城区发放问卷共计650份，回收有效问卷613份，有效率为94.3%。有效样本中男性占49.6%，年龄以19-49岁最多，文化程度中等为主。

定性资料来源有两种：发放问卷时随机选取被调查者进行访谈，以及部分调查问卷中被调查者填写的文字部分。文献研究从松花江污染与公共参与两个方面着手，搜索了历史报道（包括2005年突发水污染事件）、政府信息等多方面的文献。本研究中试图通过初步定性分析已有文本资料，抽象出影响公众参与松花江污染与治理的主要因素。

3研究结果

3.1松花江水污染现状及认知情况

3.1.1松花江水污染状况

在松花江沿岸重化工业的发展、农业面源污染的加强和沿岸城乡居民生活废水排放量增加等多重因素的作用下，松花江流域的整体水质在上世纪五六十年代开始急剧下降。自吉化建厂后，几十年间向松花江排放的汞已经高达上百吨，沿松花江两岸建设的小油井、小炼油厂、化工厂也不计其数，江水污染问题日益严峻[11]。1995年，松花江流域符合Ⅰ、Ⅱ类标准仅占4%，符合Ⅲ类标准的占29%，而符合Ⅳ、Ⅴ类标准的占67% 。

近年来，随着环境保护逐渐受到重视，立法规范与流域环境管理力度逐步加强，信息公开程度有所提高，松花江的水质也较前些年有了一定的提升。2004-2009年，松花江Ⅲ类以上水质平均达到40%-50%，但Ⅳ、Ⅴ类总和仍超出40%，甚至还始终存在着劣Ⅴ类水质。与此同时，2001年以来的松花江流域环境质量监测数据显示：“十五”期间松花江流域环境污染呈现出加重趋势；2005年水污染事件发生后，尽管国家将松花江流域水污染防治纳入了“十一五”规划（以下简称《规划》），但流域环境质量仍未明显改善。

3.1.2水污染认知情况

整体上来说，绝大部分的被调查者都至少听说过“水污染”这一概念，并对水污染有所了解。但不得不承认仍然存在着理解上的偏颇，甚至有个别市民在接受问卷调查时反问道：“松花江污染了么？怎么又污染了呢？”正如前文概念界定中已明确的，水污染不仅仅指短期内水质急剧下降的突发事件，更多的则是一个长期、缓慢的过程。

在被问及目前松花江水污染程度时，认为“比较严重”和“非常严重”的分别为297人和92人，达到总数的64.94%。相比之下，认为“比较轻微”和“非常轻微”的分别为58人和4人，只占到10.35%。

公众认识受各种宣传途径的影响方面，电视、熟人间交流和互联网成为对公众影响较大的前三个传播途径，认为这三项对自己“影响较大”和“影响很大”的分别占71.27%、66.92%和65.29%，而排在第四位的广播则刚刚超过半数，仅达51.22%。与其他途径相比，电视和互联网的优势在于可以达到内容丰富、宣传快捷、表现形式生动形象，因而近年来在大众获取信息方面扮演着愈来愈重要的角色。而被认为“影响较小”和“影响很小”的前三种途径分别为书籍、企业或单位宣传和学校教育，分别占到总数的60.93%，58.25%和54.51%。有关环境污染尤其是水污染的宣传在我国开始受到重视仅仅是最近一些年的事，因而在这方面学校教育的主要受众是教育程度较高的年轻人，而对许多年龄较大的人影响却很小。至于报刊杂志、政府宣传和环保组织宣传三项，认为“影响较小”和“影响很小”的人数略微占优势，分别为46.98%，46.84%和47.54%，但与选择“影响很大”和“影响较大”的差距并不很明显。

图表 2 各种途径对于哈尔滨市民水污染认知的影响程度分布

访谈中有被访者提到水污染在哈尔滨市民中的宣传力度仍然不够，并强调污染“是一个跟生活密切相关的问题，但大部分人都是一种与我无关的态度”。同时也有人提出，“污染这个东西，听别人宣传都是没用的，还是要眼见为实”。

对于松花江水污染治理现状的公众满意程度来看，仅有媒体宣传工作一项受到被调查者“很满意”和“比较满意”的评价超过半数，达到54.89%。相比之下，对政府的执法力度、政府相关人员的专业素质和公众环保意识的现状表示“很不满意”和“不太满意”的分别占到总数的64.63%，64.22%和54.32%，对于松花江污染治理现状的总体感受“很不满意”和“不太满意”的甚至超过这三项，高达65.17%。对于政策法规和民间组织的发展的满意程度评价，正向和负向评价几乎各半，并不突出。

3.2污染治理的公众参与

在松花江流域环境管理政策绩效[12]的社会统计调查中，48.9%的被调查者认为公众对松花江流域环境管理政策的知情权没有得到充分保障；有46.8%的被调查者认为，在松花江流域环境管理政策的制定和实施中公众的参与度不高，影响对政策的认同和实施。本文问卷调查对此项内容进行了进一步研究，相关结果应从公众对于污染治理的责任归属开始分析。

对于水污染治理中的各方责任分配，认为本市政府“责任很大”和“责任较大”的以74.86%高居首位，二、三位分别是中央政府和企业，此项数据分别达66.36%和65.23%。与之相对，认为社会团体和个人“责任很大”和“责任较大”的仅有34.42%和33.53%，认为其“责任较小”和“责任很小”的却达到49.14%和47.59%，成为前两位。

整体上看，公众本身将水污染治理的责任归于政府和企业两方，而将包括个人和社会团体在内的公众自身独立于这个体系之外，甚至有调查者明确指出，“政府应该加强保护环境，有所作为，不要为了GPD 牺牲环境，要不以后会为现在付出代价，后悔都晚了”，却没有想到这是一个与己相关的事情而愿意主动参与。这种普遍存在的思想态度一方面相当于无形中放弃了公众参与水污染治理的权利和义务，另一方面更会影响公众参与相关环境治理活动的意愿和行动力。

近两年被调查者参与各种活动的频率的统计发现，除了关注国内外环境保护事件一项选择“有时”和“经常”的人数达到54.91%之外，其余四项（参与环保宣传、阻止他人破坏环境、做环保志愿者及投诉上访）均低于35%。被调查者中“从不”和“偶尔”做环保志愿者、为解决日常环境问题投诉上访和组织他人破坏环境的比例均超过60%，分别为65.95%，64.79%和63.05%，参与环保宣传一项这一比例则为50.56%。

可以说，随着参与活动所需要付出的时间精力和成本的增加，各项活动公众参与的频率呈现出急剧下降的趋势。也即，关注相关环境保护事件和宣传都不需花费太多精力，因而能够达到一种相对较高的参与度，而耗时耗力的身体力行的实效性活动如阻止环境破坏活动、参与投诉上访等却少有人参与。这说明公众尚未把环境保护尤其是水污染治理当做是分内职责，只有当个人利益直接受损时才会采取行动，而这种行动又往往缺乏效力、结果不成功，最终又不得不求助于公众之外的力量。以松北区松浦镇松花江村西火磨屯村民为例 ，一年多以来，邻村的铅笔厂将废水从西火磨屯村头的江堤下排出，不仅严重污染了江水和滩涂地，甚至还严重污染空气。村民就污水一事與铅笔厂尝试过沟通解决，结果不了了之，无奈最终只能寻求媒体、环保局等的帮助。铅笔厂排污之所以能够持续一年多仍未解决，一个很大的原因是村民不懂得作为利益受损方，该如何参与处理此类事件，这也反映出公众作为与政府、企业并列的第三方的特殊性，即因缺乏对公众参与环境保护程序方面的相关信息而仍处于相对劣势。

本质上讲，环境污染尤其是水污染的治理与保护，应当视其为公共政策的一种。污染治理中的公众参与权利包括知情权、决策权和监督权等多重内涵，因此公众参与应当贯穿于这种公共政策自提出问题、制定决策到执行和评估的全程。但若要实现，首先应解决的还是信息不对称的问题。因而，要真正鼓励公众参与环境污染治理，首先应当注重降低参与成本，包括信息搜寻成本、政策规定的程序带来的时间成本等等。

对于突发环境污染事件的信息关注方面，有58.5%的被调查者将“政府在做什么”作为信息关注点，紧随其后的是获得57.3%比例的“事情发展到什么程度”和44.2%的事情发生的原因。可见在公众眼中，政府在应对突发环境污染事件时所起的作用仍然是最大的。41.53%的被调查者认为政府的首要职责是第一时间发布信息，排名首位，紧随其后的是组织实施救援和维持社会安定，分别有31.66%和14.43%的被调查者选择。以上结果在一定程度上反映了公众对环境污染事件中的知情权有所认识，但政府主导的思想仍然根深蒂固，或多或少地影响到公众参与的主动性和能动性。

此外，从问卷上的部分文字反馈和随机访谈内容了解到，部分市民虽有关注环保和水污染治理的强烈意愿，但实际上对问题的理解还很不透彻。如有被调查者提出“对一切有污染的企业，不管有多大的产值，全部停产治理，不达标坚决取缔”的建议，尽管初衷是好的，但因其过于极端和理想化而在实际操作中难以实施。

4结论与反思

4.1基本结论

根据以上分析，得出如下结论：

在松花江水污染状况方面，近几年断面水质监测结果的整体水质情况以Ⅲ类和Ⅳ类最多，与规划目标仍存在着一定的差距。这说明松花江水污染状况依旧严重，形势不容乐观。

在公众对水污染认识方面，大部分都对松花江的污染状况有一定的了解，当然也有少数被调查者对于水污染这一概念本身的理解存在偏颇。在宣传方面，电视和互联网等方式对公众影响较大，而公众对于各方满意度的调查中媒体的满意度也成为最高的。

在公众参与水污染治理方面，大部分被调查者认为政府应承担主要责任，企业其次，而认为个人应承担的责任非常小。对于责任的认识自然影响到公众参与环境保护与污染治理的行动，尽管大多数被调查者都有一定的环境意识，但能够积极参与到实际保护与治理中的却寥寥无几。意识不能化为行动，在很大程度上影响了环境治理和公众监督的效果。同时，公众参与的不足也与相关机制和信息缺失密切相关，而且目前许多市民对环境治理的理解仍未深入到足以胜任参与治理工作的程度，这些方面都有待改进。

4.2建议与反思

在公众参与环境治理的角度看，应当考虑公众环境意识与实际参与的可能性两个方面。

从已有文献报道中可以发现，我国许多地区公众环境意识中具有很强的依赖政府型特征，本次针对哈尔滨市民的问卷调查结果也表明了类似的特征。公众普遍认为政府在保护环境方面应负更多的责任，而认为是个人责任的比例则很低。对于这种现状，政府、企业单位和团体应寻求公众对环境问题的参与途径和参与机会，加强个人对环境的关心和责任意识。

当然，仅有意识是远远不够的，要想真正实现公众参与环境治理，首先应由政府迈出第一步，不仅要做到最新水质监测、企业排污等数据信息的及时对外公开，还要建立一个便利、快捷的公众参与流程并将其公之于众，如此等等。同时应意识到，这里强调的公众参与环境治理，尽管重要但却不是最根本的环境治理办法。从本质上说，公众参与应当被视为环境治理中的间接推动器和加速器，而其直接作用的仍是严格的管理制度、污水处理的新技术等核心方面的处理，以及环境治理的整体机制的运转状况。

从水污染的角度看，松花江的污染是过去我国重化工业生产布局的后果之一。如何对待和处理沿岸的小化工企业，怎样将工业布局的劣势转化为环境治理的优势，例如能否借助污水处理的集聚效应实现松花江流域水质的飞跃，都需要进一步的理论探究和实践经验。城市生活污水排放和农业面源污染也越来越成为松花江水的主要污染源，未来同样需要受到重视。

此外，对于政府来说，应该考虑得更为长远和宏观。据了解，哈尔滨市自2009年底开始，“市区居民的全部生活用水均来自磨盘山供水工程所调用的水，完全可满足全市人民的引用需要” 。但外部调水并不是城市发展的长久之计，而且松花江沿线的许多县市还不能通过这种方式获得安全的饮用水源。同时沿岸相当部分的农业灌溉用水均为未经处理的松花江水，而且农村生活污水等也往往不经处理直接排放。从这个意义上讲，农民对松花江水质的理解可能更为直观和深刻，因而也值得未来进行研究。

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