城市轨道交通的发展和实践反思

蒋田田

摘 要：城市轨道交通是我国特大城市发展的必然选择，在以交通拥挤、环境污染为代表的大城市病日益凸显的今天，城市轨道交通是目前唯一能够解决上述问题公共交通方式。在深圳、香港等大都市城市轨道交通建设经验的基础上进行反思，总结出我国在城市轨道交通建设中必须处理好的几个问题，并提出建议。

1.现状大城市对高效快速的交通方式的迫切需求

隨着我国城市化进程的快速推进，城市人口规模越来越大，城市问题日益增多，特别是日益增长的小汽车数量，对城市道路等基础设施的压力日益增大，对城市环境破坏也已经危害到城市居民的生活。为了不重蹈欧美各国的覆辙，我国的城市交通发展战略必须以发展公共交通为主，尤其要把发展城市轨道交通作为重中之重。根据国际经验，建立以城市轨道交通为主，常规公共交通为辅助的城市公共交通体系，是将来一个时期内解决城市交通问题唯一可行的方法。

2.我国城市轨道交通的发展情况

2.1 发展现状

目前，北京、上海等城市的城市轨道交通的建设已经了三十年的实践，其他城市的轨道交通建设也陆续展开，截至2007年12月31日，中国已经开通运行轨道交通的城市12个（含香港、台湾地区），通车线路总计达30条，通车总里程729公里。全国“十一五”期间计划建设的轨道交通共计1500公里左右，总投资额在4000-5000亿左右[1]。从上面的数据可以看出中国的城市轨道交通已经进入一个快速发展的时期。

2.2 动力分析

2.2.1快速的城市化导致大城市过分拥挤，交通堵塞、环境污染日益严重。这就要求城市政府大力发展公共交通，以缓解这一困难局面，而城市轨道交通无论在缓解交通压力还是在环境保护上都具有很好的效果，因而成为多数大城市的首要选择。

2.2.2城市是轨道交通的技术条件已经成熟。随着高速铁路在中国的大规模修建，我国已经积累了相当丰富的轨道交通规划、建设的经验，特别是高速列车的制造已经达到世界先进水平，这将极大的推动我国的城市轨道交通建设。此外，四十多年的城市轨道交通建设经验的积累也为进一步发展城市轨道交通打下了坚实的基础。

2.2.3国家大规模推进城市基础设施建设的政策推动。在当前，我国正大力推进城市基础设施建设，一方面为了满足当前城市发展的需要，另一方面也是在响应国家关于扩大内需的宏观经济政策。

2.3 城市轨道交通建设中存在的问题

2.3.1发展资金短缺，融资方式有待于进一步创新

城市轨道交通的发展需要大量的资金，以西安地铁为例，一公里地铁的建设成本平均在6亿元人民币，目前规划的线路总长251.8公里，所需资金1500亿元。如此大的资金需求对于一个还处于发展中的国家的城市确实是一个不小的负担。此外，我国城市轨道交通建设的投资主体是政府，资金来源主要是中央拨款和城市财政，缺少民间资本的进入。一方面增加了城市政府的财政压力，另一方面延缓了城市轨道交通的建设速度，不利于城市的均衡发展。

2.3.2 城市轨道交通建设产生的效益分配不合理

城市轨道交通具有高效、快速的特点，对改善沿线交通条件，优化沿线的土地利用，提高土地开发的强度，促进沿线经济繁荣有着非常重要的作用，主要表现在沿线土地价格的上升和经济活动的繁荣。以芝加哥的轻轨为例，据芝加哥运输局的估算，轨道系统产生的商业销售额达46亿美元、提供就业岗位41209个、每年的税收收入1.54亿美元，一美元的轻轨投资回报为6美元[2]。而我国的城市轨道交通投资主体——政府，在投资时基本上是全资，但在回收方式上却过于简单（主要运营盈利的方式回收）。

总结：二者是息息相关的，投资效益分配不合理就很难吸引民间资本进入，没有民间资本的进入就必然影响到轨道交通的建设和效益的发挥，也会影响政府在促进经济发展过程中的作用。

3.城市轨道交通的实践经验

撇开城市轨道交通建设的工程技术问题和线路规划问题，我们这里重点分析城市轨道交通建设的融资和沿线土地开发。城市轨道交通建设的国际经验是要实现投资主体的多元化，轨道交通与沿线土地利用相结合，综合开发沿线土地，并通过税收和房地产开发等方式来实现投资效益的返还。

两个典型的案例：

3.1 深圳地铁建设

在地铁建设资金问题上，深圳进行了多方探索，在地铁建设的过程中采用了不同的融资模式。由表1可以看出，深圳地铁一期工程的建设与运营主要依赖中央政府、深圳市政府及沿线各区政府的财政支持。政府作为投资人兼运营商，这种模式称为ＢＯ模式。在ＢＯ模式下，地铁工程的运营和建设虽然得以正常有序的进行，但却给政府带来巨大的财政负担。而深圳地铁二期工程的２、３号线则由政府出资组建公司负责开发，而政府只负责土建工程建设，建好后有偿或无偿的交给公司，其他部分则交给公司负责，并给予公司一定期限的特许经营权，这种方式称之为ＢＯＳＴ模式。这种模式将城市轨道交通建设的投资、建设、运营权分开，既发挥了政府在城市基础设施建设中的主导作用，又导入了市场化、商业化的运作模式。而深圳地铁４号线工程则由港铁负责全部投资和后期运营，并附以沿线土地的开发权，政府只在初期给予一定的财政补助，这种投融资方式称之为ＢＤＯＴ模式[3] 。

表1 深圳城市轨道交通投资额

项目 一号线 二号线 三号线 四号线在建

投资总额 115.53 182.87 255.10 58.78

资本金比例 35.0 45.0 49.7

政府出资百分比 69.7 45.0 49.7

银行借贷百分比 30.3

55.0

50..3

地铁公司投资额 0 0 0 58.78

地铁公司全资建设不仅可以获得更大自主性还可以实现投资主体的多元化，扩大建设资金的来源。政府则负责关系协调、规划编制，并履行监督检查职责。相比前两种方式，BDOT模式即明确了政府、公司各自的责任，还实现了完全市场化。这不仅是政府职能转变的需要，也是经济市场化的需要。因此BDOT模式是未来轨道交通发展的一种趋势。

3.2香港地铁建设

香港政府通过独资建立的地铁公司，并根据审慎的商业原则兴建及经营一个集体运输铁路系统。为了弥补地铁建设和运营的巨大成本，香港政府从一开始就采取了“地铁+土地”的开发策略，在地铁站的上面及周围划出一定面积的土地协议出让给地铁公司，与地铁站场一并规划、设计和实施。地铁公司按照未建地铁之前的市场估价向政府缴纳地租。地铁公司则通过公开招标的方式确定房地产开发商，建造费用及风险由开发商承担，而地铁公司则需分享开发商的开发利润，并负责对地铁商场进行统一管理。

从效果上看，在建设的3条地铁线路上，香港地铁公司共开发了18处房地产，其中10处由地铁公司自行管理，包括28000套公寓、3个购物中心以及128500平方米的写字楼。18处房地产开发项目的收益为40亿港元，约占建设成本的16%。不仅如此，港铁公司所辖的物业也产生了很好的经济效益，港岛线的建设费用的60%就是来自物业发展利润。以下（表2）是香港地铁公司经营的10年统计数字[2]。

表2 香港地铁公司经营的10年统计数字（百万港元）

年份 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992

总收入 10840 10949 9282 8400 6850 6173 5664 5128 4527 3998

营业额 7592 7573 7252 6981 6574 6171 5665 5122 4528 3994

车费收入 5728 5715 5639 544 5192 5078 4715 4315 3824 3391

租务及管业 890 867 790 679 616 527 519 454 414 351

其它收入 969 991 823 843 767 566 431 353 290 252

物业发展利润 3248 3376 2030 1419 276 2 -1 6 -1 4

利润 4284 4055 2116 2819 2783 1535 1196 1038 735 403

从表2可以看出，香港地铁的物业发展利润还是相当大的，也很好的扭转了地铁建设初期的亏损局面，并实现了自身的发展壮大，目前，香港地铁公司已经成功上市，并成为香港最大的不动产管理机构之一，并将业务进一步向其他地区伸展，前面提到的深圳地铁4号线就是由香港地铁公司建设的。

4.实践反思与建议

反思：

因为在早期，中国的城市轨道交通建设主要集中在少数的几个特大城市，中央政府的支持力度很大，同时因为这几个城市的人口众多，交通压力也很大，因而在后期运营过程中也不会出现亏损的问题，但是随着需要建设城市轨道交通的城市日益增多，中央财政的支持力度将逐渐减少，地方政府的财政压力将逐渐凸显，实施“政府+公司”的模式在未来是一种趋势，这就要求政府在转变职能方面做出跟多的努力。此外，由于轨道交通的设备的一次性投资也是相当巨大的，因而，公司在定位方面还应做好权衡，是定位于城市轨道交通的施工单位还是城市物业的管理机构，要看公司未来的发展方向。

另外，公司的组建也不一定由政府出资，也可以采取公司联盟的方式，由几个大型的公司或者由大量的小企业共同组建，也是一种很好的方式。这样既可以借助大公司的实力，也可以利用小企业的资金。但是，要处理好短期投资与长期回报的关系，处理好企业对利润的追求[4]与公共福利的关系，处理好政府与公司联盟的关系。在具体操作过程中，要实行快慢结合的方式，既要注意吸引长期投资，也可以在短期内利用一些闲散资金，建设项目也应该包括一定数量的可以在短期回收成本的项目。

此外，在中国大多数的房地产开发商都有不同程度的负债，他们的资金只能作为短期周转，无法做到长期利用，民间的闲散资金倒是可以通过发行股票的方式来加以利用。

建议：

4.1 将原有的城市轨道交通施工单位改组成专门的城市轨道发展公司

目前，国内的城市轨道交通的施工主要是中铁集团来承担，他们并不是专门的城市轨道交通的施工单位，还承担大量的工程施工任务，这就会出现机械设备重复投资的问题，而且建设标准不同，很难做到多个施工单位的同时施工，也很难协调城市轨道交通的长远发展。因而建立专门的城市轨道发展公司，实现专业化，并鼓励公司走出去，还是十分有必要的。

4.2 加快政府职能的转变

政府对微观经济的干预不当与市场竞争秩序维护“缺位”并存，影响到经济活动的正常进行，事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。城市轨道交通的建设本来就是一个经济活动，完全可以按照正常的商业原则进行，政府完全可以只实施监管职能而不必事必躬亲。城市轨道交通发展公司完全能够实现公共福利与自身盈利的双赢，而且效果也非常显著。

4.3 建立完善的地产增值税收体系

城市轨道交通是因其快速、准时、舒适、安全等特性，大大缩短了从住宅到就业单位的出行时间，拉近了住宅和城市中心的距离，节省居民出行的交通成本，从而引起了房地产的增值[5]。而在中国，这个增值并没用为投资主体所获得，反而以超额利润的方式为房地产开放商和所有者占有，这对城市轨道交通的投资主体来说是不公平的，因而需要建立一个完善的地产增值税收体系，来实现投资主体的投资回报需求。

4.4 合理选择城市轨道交通的类型

不同的城市轨道交通类型所需要的资金不同，在城市轨道交通的几种主要类型中，地铁的建设投资最大，每公里需要4-6亿人民币，而轻轨则只需地铁投资的1/4—1/2[6]，其他形式的城市轨道交通方式也有不同程度的差异；不同的地區的发展条件不同，面临的问题也不尽相同，因而不存在相同的建设模式，需要因地制宜，合理选择城市轨道交通的形式，不仅可以节省建设资金，还可以形成地方特色，展现一个城市的魅力。

参考文献：

[1]张燕镭.浅议城市轨道交通空间中的商业开发—以福田火车站工程为例.铁道勘察与设计,2010,4:124—126.

[2]郑捷奋.城市轨道交通与周边房地产价值关系的研究.博士论文，2004，2.

[3]赵小窕，张家春.深圳城市轨道交通投融资模式的发展变化及探讨.百家论坛，2011，2：9-12.

[4]孙永福.城市轨道交通工程政府应关注的重大问题.隧道建设（31），201，2：149-153.

[5]陈峰，吴奇兵.轨道交通对房地产增值的定量研究.城市轨道交通研究，2006，3：13-17.

[6]王建平.城市轨道交通的展望 .西铁科技，2002，2：3-5.

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。