试论城市规划中的公共利益

王波 褚智荣

摘要：城市规划工作是围绕着利益问题进行的,城市规划成为协调社会不同利益的一种工具,城市规划的目标就是要实现公共利益的最大化。本文在对城市规划中公共利益进行简要理论阐述的基础上,对城市规划中公共利益的表现形式和实现方式进行了研究和探讨。

关键词：城市规划；公共利益；形式；方式

一城市规划中公共利益的理论基础

1.1城市规划中公共利益的概念。城市规划中的公共利益是指一定范围、一定时期内城市发展与建设过程中大多数的共同的利益, 这种共同利益所涉及到的大多数既包括各种组织, 也包括广大市民。共同利益的表现形式有时是物质性的,有时是非物质性的,物质表现形式主要是指公共物品, 非物质表现形式主要是指共同的社会、文化、历史、特色、审美等价值取向。

1.2城市规划中公共利益的主体和内容。公共利益的利益主体是指公众或公众

社会, 而不是部分人。公共利益的内容是公众普遍的利益需要, 而不是特殊的个人利益或者某个集体的局部利益。城市规划中的公共利益是城市规划和建设中, 公众普遍的价值取向和利益选择, 是全体市民对于城市环境当前的和未来的需要, 是基于城市的可持续发展和社会文明的进步所提出的要求和愿望。它主要强调的是城市公共资源的合理分配与利用。

1.3城市规划中公共利益的特点。城市规划中的公共利益有着自身的特点,主要体现在以下几个方面。

(1)公共利益的统一性与冲突性。在城市规划中, 某些宏观公共政策如城市发展方向、城市性质、战略目标等比较容易得到公众认可, 取得所有利益主体认同的公共选择当然体现了公共利益, 这时的决策体现了公共利益的统一性。但是, 城市规划中很少再有符合所有人利益的政策, 几乎所有决策都处在各种利益的冲突之中,基于自身利益或价值判断, 各方利益主体围绕某一城市问题提出不同的主张, 并试图通过各种方式影响城市规划, 使规划决策导向利于自己。所以, 城市规划决策中冲突无时不在, 无时不有。

(2)公共利益的长期性与短期性。城市规划管理维护的公共利益(合理用地,绿地建设, 城市景观, 环境保护等) 是需要长期发生影响、间接才对社会起作用的“软”利益。因此, 城市规划中公众利益的实现是一个过程, 在其间必然有长期和短期的矛盾;公众利益的实现不能一蹴而就,需要分建设时序逐步完成的。

(3)公共利益的公共性和非盈利性。公共物品和公共服务是公共利益主要的、现实的物质表现形式。同时, 城市规划中所涉及的基础设施和公共空间的基本特征是不与经济利益挂钩,非盈利性,保证城市市民能够公平、合理、非排他性地享用。

(4)公共利益与公众代价。城市规划作为公共政策的一部分, 就其性质和功能来说, 公共政策带来的利益和付出的代价并不需要, 事实上也很难集中于同一社会群体身上, 城市规划需要从全社会的角度来统筹公众利益。

二城市规划中公共利益的表现形式

所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的。城市规划是协调社会不同利益的一种工具。城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。首先我们应该弄明白城市规划所说的公共利益究竟包含哪些内容，城市规划是如何达成公共利益的。城市规划所说的公共利益主要包括以下几个方面:

2.1维护法律秩序

在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要他涉及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划，法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定， 哪些地方可以进行建设，可以进行什么建设，建设多大的面积，建什么样的形式，这些都可以认为是法律秩序的组成部分，也是法律秩序的具体实施途径。

2.2倡导社会公平

在土地利用和空间发展领域，如果我们放任市场决定土地利用和空间发展，那么就必然带来一系列社会不公平的问题:一方面，那些不具备资本优势的使用者将无法在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设;另一方面， 那些中低收入人群的基本需求将被忽视。由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益，这种不公平就可能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。

2.3提供公共服务

随着市场机制的进一步完善，政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务。弗里德曼曾在他著名的《公共领域的规划》一书中对于公共规划进行了分类，从中可以看出，规划的主要功能在于倡导经济稳定成长，为经济发展服务，提供各种公共服务，尤其在私人投资无意经营的领域内的公共服务，如公交、公路、大型水电站等。

2.4促进全面发展

要实现公共利益，必须实现公众的全面发展。以人为本，综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法，也是城市规划代表公共利益的重要体现。当然，要实现人的全面发展，必须取决于城市的协调发展，城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑，协调个体使用者的利益，使之服从于城市整体利益，长远利益。

2.5追求美好环境

包括对于美好城市形象的追求，对于优良环境质量的追求，对于舒适生活的追求等等。这从来就是城市规划工作的基本目标。对于美的追求是出于人的一种天性，城市规划是实现人们这种追求的技术手段，从这个角度说，城市规划代表了公共利益。

三影响城市规划实现公共利益的主要因素

城市规划既是一种政府职能，又是一种职业实践。城市规划师的生活具有时代性，不可避免的收到时代的影响，因此，在城市规划中，影响公共利益的因素有以下几个方面:

3.1规划师利益集团的自利性

规划师作为权力集团的一部分，掌握着资源分配的权力，以一种凌驾于其他集团与利益主体之上的心态，高谈阔论公共利益，并具有实现公共利益的制度资源，自动扮演着公共利益的代表者。而作为知识集团的一份子，也很难逃脱一般知识集团的特点，即把他们的利益附着在其他利益集团的利益之上。城市规划在当代越来越沦落为领导人实现其政绩的技术手段。还有人成为开发商的代言人，为了开发企业的利益贡献自己的才智。此时，公共利益的问题几乎无从谈起。

3.2规划师个人私利的因素

实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中，虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感，但是在这样一个经济尚不够发达，法制还不够健全，社会价值观正处于急剧变化的转型社会，人们的自利性可能会不断膨胀。

3.3城市规划部门的自利性

城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门，一方面是政府的一个职能部门，另一方面，也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者。

3.4城市政府的自利性

城市政府部门的自利性源于两个方面的因素: 一个因素是城市政府本身生存上的压力。在一个行政任命期的环境下，城市规划要做到坚持公共利益，而牺牲政府的生存要求，是相当苦难的，其结果往往是牺牲了公共利益。另一个因素是城市政府具有天生的扩张行政的欲望。政绩工程离不开城市规划部门的行政过程，也离不开城市规划设计人员的精心策划，于是，在整个过程中，城市规划所扮演的角色与其说是为了公共利益而工作，不如说是为了政府官员的政绩和自身的自利而努力。

四 城市规划中实现公共利益的途径

城市规划具有代表公共利益的天然属性，但是，由于几个方面的原因，城市规划并不能自动代表公共利益，这些原因包括城市规划学科自身定性定位上的因素，也包括城市规划学科所具有的外部效应。我国目前社会主义初级阶段的时代特征和转型时期的特点决定了人们价值取向的自利性，也是城市规划难以肩负起公共利益代表者重任的宏观原因。

4.1理清社会利益机制问题

城市规劃必须研究社会利益机制问题，尤其是必须研究社会主义市场经济体制下的产权制度问题。只有充分了解社会的需求，了解了社会个体的需求， 才有可能从中发现，达成社会公共利益，才有可能通过土地利用，空间开发等媒介来维护和实现公共利益。

4.2实现从技术科学向政策科学的转变

城市规划学科要实现从技术科学向政策科学的转变。引进政治学，经济学和社会学的研究成果，更好的学会将城市规划放在其运行的社会经济环境中加以研究，学会从社会的本源上研究土地利用与空间发展问题，这才有可能真正实现城市规划的科学化。

4.3确立城市规划中的利益诉求机制

必须在法律上明确，在实际操作中确立城市规划中的利益诉求机制。既然规划的核心问题是利益协调问题，那么就不能按照一般的技术问题或工程问题进行规划决策，要从制度上保证社会不同利益群体有公平的机会参与到规划决策程序中来，必须彻底改变由少数社会精英把持城市规划的局面。

4.4强化规划师的职业道德

应该强化规划师的职业道德，应该确保规划师为公共利益服务的职业道德底线，同时，要研究建立对规划师违反职业道德的惩处机制和因维护公共利益而遭受损失的利益赔偿机制。

参考文献：

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