通渭县易地扶贫搬迁项目实施情况的调查与思考

胡梅芳

一、通渭县易地扶贫搬迁项目的实施情况及取得的成效

通渭县地处甘肃中部，属陇中黄土丘陵沟壑区，全县近一半农村群众生活在贫困干旱山区，土地贫瘠，人畜饮水、上学就医困难，农民收入主要依靠种植粮食作物，生产方式落后，产量低，加之干旱、洪暴等自然灾害频繁发生，农民人均收入长期低而不稳，贫困面居高不下。多年来，在中央、省、市各级党委和政府的大力关心与支持下，全县扶贫开发取得了较好成绩， 2010年，全县常住人口45.73万人，有贫困人口2.2万户10.92万人，占总人口数的26%，其中绝对贫困人口0.38万户1.71万人（年收入685元以下），占总人口数的4%，分布在全县的18个乡（镇）、332个村民小组；低收入人口1.86万户9.21万人（年收入685-956元），占总人口数的21.8%，脱贫解困任务十分艰巨。

近年来，通渭县委、县政府把扶贫开发作为全县的一项重点任务，围绕 “一体（整村推进项目建设）两翼（劳动力转移培训和产业化扶贫）” 扶贫开发工作战略，坚持以开发式扶贫为主，救助式扶贫为辅的方针，以连片扶贫攻坚、整村推进扶贫、劳动力转移培训、产业化扶贫、社会帮扶为重点措施，增强贫困乡村的可持续发展能力。针对偏远落后不适宜生存区域的贫困人口，以县内就地转移为重点，实施移民扶贫搬迁，确保搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。

通过搬迁前后的对比，易地扶贫搬迁的实施成效比较明显：一是搬迁户的居住条件得到了改善。全县已建成搬迁点4处、住宅742套66780平方米，即将建成的有5处、正建的有5处， 14个搬迁点上，人均住房10平方米以上，极大的改善了搬迁群众的居住环境，同时其生产生活方式也发生了根本性的变革。二是基础设施得到了加强。安置区共建成人饮工程11处，铺设自来水管3.1万米，自来水入户率达100%；架设高低压线路1.1万米，农电入户率达100%;修建乡村道路110公里；改建校舍5500平方米；新建村卫生所11处330平方米。这些基础设施的改善，有效解决了搬迁群众吃水难、行路难、看病难、子女上学难等问题。三是保护了生态环境。搬迁前搬迁户在贫瘠的坡耕地上掠夺式经营，造成水土流失，生态恶化；搬迁后，结合退耕还林、封山禁牧，通过对迁出区宅基地、部分耕地进行生态恢复，改善了生态环境，减少了水土流失，增强了农业抵御自然灾害的能力。

二、存在的困难和问题

(一)搬迁农户的耕地落实比较困难。实施易地搬迁项目的前提条件是安置地要有水土资源承载能力，至少要为搬迁农户人均提供1亩基本农田。但我县现有耕地在“包产到户”时已全部划分到农户，机动地很少，可开发土地资源奇缺，且条件较好的安置区往往人口也相对稠密，人均耕地面积少，从现有农户中调剂一部分耕地给搬迁户困难很大，且容易引发一些矛盾，影响社会稳定。

(二)部分群众因循守旧的思想严重。“金窝银窝不如自己的土窝”，故土难离，满足于现状，思想观念保守陈旧，尽管安置区的条件相对优越，他们仍然不愿意搬迁。比如我县2009年在寺子乡实施的易地搬迁项目，安置区位于寺子乡政府附近的义陇河畔，政府为了解决搬迁农户的耕地问题，将原寺子农场的 320亩耕地无偿划拨搬迁农户耕种，同时又先后实施了两个淤河增地项目，新增耕地1200亩，搬迁户人均拥有1.58亩水浇地，条件非常优越。

(三)对实施易地搬迁项目的困难估计不足。实施易地搬迁项目是一项系统工程，涉及到经济社会的方方面面，需要协调解决的矛盾和问题很多，除了政府的“满腔热情”外，还要发动群众积极参与，但在调查中我们發现不少乡镇开始时对国家的政策宣传不到位，一厢情愿地争项目，搞项目，而搬迁群众对该项目的期望值太高，“等、靠、要”的思想严重，希望政府能够解决所有的问题，对自筹资金和入住后的困难没有思想准备，甚至产生误解，导致项目实施时部分群众不支持、不配合，乡政府感到很委曲，很无奈，影响了争取和实施项目的积极性。

(四)部分试点工程建设标准太高。易地搬迁项目是一个扶贫项目，扶贫对象就是那些生活在自然条件极为恶劣、缺乏基本生存条件地区的群众，它的建设原则就是“政府引导，群众自愿，政策协调，讲求实效”。

三、对今后通渭实施易地扶贫搬迁项目的建议

易地扶贫搬迁作为一项综合性扶贫措施，其主要目标是通过加强贫困地区基础设施建设，改善基本的生活生产条件，从根本上提高群众的自我发展能力，实现搬迁群众“搬得出，稳得住，能致富”是该项目成功的关键。为了今后更好地实施好这项“德政工程”、“民心工程”，特提出如下建议：

(一) 强化政策保障，突出解决搬迁户的耕地问题。由于易地扶贫搬迁项目还处于试点阶段，其制度主要体现在2004年省上制定的《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程实施意见（试行）》和《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程管理办法（试行）》中，制度保障比较滞后，特别在解决搬迁户的耕地问题上，《实施意见》规定，“对原有农户耕地进行调整的，要在确保原有农户基本农田的基础上，在原有农户自愿的前提下，依法进行调整并办理相关手续”。这在实际操作中难度非常大，原有农户耕地自愿进行调整的几乎没有，强制调整既无政策依据，对安置区原住民也有失公平。

(二)提高补助标准，减轻群众负担。由于各地的自然环境、贫困程度、经济发展水平等不同，其工程建设牵扯面多，成本差异较大，国家在易地搬迁项目补助中投资十分有限，只能勉强维持移民的基本生存问题，很难解决搬迁群众致富和长远发展问题。

(三)突出群众在易地扶贫搬迁中的主体地位。坚持群众选择、群众管理、群众监督、群众受益的原则，在制定实施方案和方案实施的过程中，要充分尊重群众的知情权、选择权、管理权和监督权。方案的制定和实施的每一个环节都必须是群众广泛参与、公开与透明的，方案的制定和实施的过程就是群众选择、管理、监督和受益的过程，其落脚点是群众受益、村域经济社会协调发展。

(四) 处理好“整体搬迁”和“自愿搬迁”之间的矛盾。坚持政府引导、群众自愿、政策协调、注重实效的原则。易地扶贫搬迁是一项涉及千家万户，政策性强、操作难度大的系统工程，一定要把搬迁群众的利益放在首位，充分考虑当地实际，采取自下而上、自上而下反反复复的方式，搞好政策协调，注重实效，有序进行。

(五)积极整合项目，完善配套设施。坚持整合项目、各有侧重、相互支撑、整体受益的原则。要围绕稳定解决温饱的目标，注重可持续发展战略，积极整合基础设施、社会事业、灾民建房和扶贫产业开发等项目资金，集中向安置区倾斜，一次规划，分步实施，突出重点，整体推进。

(六)突出建设重点，提高投资效益。坚持搬得出、稳得住、能致富的原则。在保证必要的生活设施的基础上，重点改善生产条件。要先行开展土地开发和水、电、路、学校、医疗等公共设施建设，然后进行搬迁。

参考文献：

1、通渭县统计局编《通渭县2009年统计年鉴》

2、甘肃省《易地扶贫搬迁试点工程实施意见（试行）》

3、甘肃省《易地扶贫搬迁试点工程管理办法（试行）》