对公安行政强制程序的若干探讨

摘要：《行政强制法》的出台，进一步规范了行政强制行为。公安机关作为实施行政强制的重要机关，要重视对行政强制的实施，尤其要重视对行政强制程序的认识，进一步提高对程序重要性的认识，并规范行政强制行为。

关键词：公安机关；行政强制措施；行政强制执行；程序

一、问题的缘起

《行政强制法》2011年6月30日第十一届全国人大常委会第二十一次会议通过，将于2012年1月1日起施行。这是继《行政处罚法》和《行政许可法》出台之后我国行政法制建设、规范行政行为“立法三步曲”中的第三大步。《行政强制法》对我国的行政机关特别是公安系统的行政行为产生巨大的影响，需要我们高度的重视。因为对行政权的运作进行控制的最好方法莫过于行政程序。[作者简介：毛一根，男，华侨大学法律硕士，主要研究警察法、刑事诉讼法。

陈红,余军.对我国行政强制措施制度的质疑与思考[M].法学论坛,2001(5).]

《行政强制法》出台以前，我国没有行政强制的统一立法，只在税收领域有《税收征收管理法》，在行政强制主体的设定、行政强制权力的分配、行政强制程序的施行等方面都存在着许多问题。首先，实践中行政强制权力的设定很混乱，究竟应当什么级别的政府与法律形式才能设定行政强制权力十分模糊。比如县市政府在自己文件中规定强制措施的就很普遍。这样容易导致许多机关政府自行滥设行政强制权力。其次，在我国规定既可以由行政机关执行，也可以申请法院执行时，容易出现“踢皮球”现象。当行政机关发现执行起来有相当难度而申请法院执行时，如果法院执行起来也很难，它可能会以行政机关有执行权为由而把案件交由行政机关自己执行，出现扯皮。而法律、法规中没有规定哪个机关行使行政强制执行权，行政相对人的权益更容易遭到侵害。[杨海坤,刘军.论行政强制执行[J].法学论坛,2000(3).]比如违章建筑是由城建部门还是法院？执行主体较为混乱，不利于行政相对人合法权益的保护。再次，行政强制手段的种类十分繁杂。行政强制手段的名称极不规范。行政强制手段的设定基点缺乏同一性。行政强制手段外部边界缺乏清晰的界定。行政强制手段的内部结构缺乏科学性。[金伟峰.行政强制手段模式的比较与反思[J].浙江大学学报:人文社科版,2001(6).]行政机关在实施过程中随意性较大。行政机关一直躲到自由裁量权这把保护伞底下了。

这些都暴露了行政强制行为实施的混乱，然而行政强制行为的实施内容与程序关系到行政强制行为的效果，又涉及到公民基本法益的保护问题，需要法律进行规范。在一个法治社会，所有权力的出现都应该受到一定的规范，不受规范的权力总是危险的。控制政府权力需要强化程序与设置程序。限于篇幅，本文仅仅关注《行政强制法》对公安机关行政强制行为的程序方面的影响。

二、公安机关行政强制的方式

公安机关的行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两个方面。公安机关的行政强制措施是指公安机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。公安机关的行政强制执行是指公安机关或者由公安机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其组织，依法强制其履行义务的行为。

行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制，带有强制性，这是它们的共同点，不同之处在于：首先前提不同。行政强制执行的前提是法定义务人不履行义务，但行政强制措施并不一定以当事人具有某些法定义务为前提，而是以可能产生危害社会的行为为前提。其次目的不同。行政强制执行的目的在于迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态；行政强制措施的目的在于预防、制止危害社会行为或事件的发生或蔓延，使人和物保持一定状态。再次起因不同。引起行政强制执行的原因只能是义务人的行为，作为或不作为的行为；引起行政强制措施的原因，既可能是行为，也可能是某种状态或事件。最后行政机关的行政强制措施权必须有单行法律的特别授权。[应松年.论行政强制执行[J].中国法学,1998(3).]

在《行政强制法》规定以前，公安机关强制制度比较混乱，存在各种各样的形式，如检查制度包含盘问、检查；传呼、询问、查证；搜查等。[金伟峰.中国行政强制法律制度[M].北京:法律出版社,2002.23-29.]公安机关在人身方面的强制主要集中在强制传唤、强制拘留等。公安机关在财产方面的强制有强制拆除，查封、扣押、冻结；对枪支、刀具以及其他危险物品的查验、收缴或者限制其使用；对违章车辆的强制措施等。[张力燕,杨欣.浅谈公安行政强制措施的种类[J].辽宁警专学报,2003(1).]在行為方面的强制主要是专利的强制许可，公安机关没有这方面的权力。《行政强制法》中对公安行政强制进行了优化与明确，具体到公安机关的行政强制措施的方式有：对公民人身自由的暂时性限制；对场所、设施或者财物的查封；对财物的扣押；强行进入住宅；法律规定的其他行政强制措施。通过对《行政强制法》的解读，公安人员的行政强制范围得到了明确与具体化。

三、行政强制的设定主体

行政强制设定权的实质是指有关行政强制的立法权。从行政法治的要求而言，对行政强制的设定权应当做出严格的规范。原则上讲，涉及到公民的人身权利、财产权利的强制应当由法律做出规定，法规、规章以及规章以下的规范性文件不应当设定行政强制行为。《行政强制法》中明确了行政强制由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。

实施行政强制执行的行政机关由法律规定。公安机关自然可以成为实施行政强制的主体。《交通违章处理程序规定》、《道路交通管理条例》、《出境入境边防检查条例》等法规中警察就不能适用强制措施了。《人民警察法》《集会游行示威法》等法律规范中的行政强制仍然可以适用。《治安管理处罚法》自2006年3月1日起施行。1986年9月5日公布、1994年5月12日修订公布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》同时废止，这样就使《治安管理处罚条例》上升到法律的层次上，公安机关的行政强制就获得了法律上肯认，而不必申请人民法院强制执行。加之《行政强制法》的通过，为行政行为的合法化提供了前提与依据。

四、行政强制的条件与程序

《行政强制法》第18条规定了行政机关实施行政强制措施的程序，包含报告及批准、由两名以上行政执法人员实施、出示执法身份证件、当场告知当事人权利、听取陈述和申辩、制作现场笔录等。《行政强制法》第20条规定对限制公民人身自由的行政强制措施除适用本法第18条规定的程序外，还须遵守下列程序：当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；法律规定的其他程序。《行政强制法》对行政强制的程序规定了严格的条件，这对保护当事人的合法权益，保证行政强制的合法性将起到很大的作用。

行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：行政机关的强制执行申请书；行政机关的行政决定书及作出决定的事实、理由和法定依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行的标的；申请强制执行的期限；行政负责人签名及行政机关的印章和日期。

《行政强制法》对“限制公民人身自由”和“进入公民住宅”这样的强制措施规定了特别的严格程序：进入公民住宅实施强制措施，必须出示县级以上行政机关的行政决定书；对人身自由当场进行强制措施，必须立即告诉家属和有关单位实施的机关和实施地点；在紧急情况下当场采取行政强制措施，进入公民住宅、限制公民人身自由的，应当在返回行政机关后６小时内补办手续。

《行政强制法》第39条还规定了中止执行的情形，第40条规定应当终结执行的情形，这些表明立法对行政强制的克制与审慎，体现了行政强制的不得滥用原则与适当原则。诚如韦德所言：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[ [英]威廉·韦德.行政法[M].北京:中国大百科全书出版社,1997.93.]

结语

良好程序对保护当事人固然可贵，但在实际运作中不能不考虑到成本与收益的比例。在公安人员的行政强制中需要考量两方面的代价：一是法律过程的当事人须投入的成本；二是公安人员与程序的投入。比如进入公民住宅实施强制措施，必须出示县级以上行政机关的行政决定书，在一些情况下县级以上行政机关的行政决定书并不能马上获得，这样可能耽误了行政强制的有效性，因为可能会错过最有效的时间，这就是公安人员成本的付出。这是必须要考量的因素，立法者所能做的就是将成本的付出降到最小值。