新旧征地补偿标准比较分析

摘要：在社会经济不断发展之际，人地矛盾日益凸显之时，产值倍数法征地补偿制度已经暴露出了严重的不适应性。制订和公布新的征地补偿标准即征地统一年产值标准和征地区片综合地价具有划时代意义，对推动征地制度改革具有重大历史价值。本文将从新旧标准制订内涵、制订思路及制订结果等方面进行综合比较，深入分析两者之间的差异。

关键词：土地征收补偿标准制订比较分析

1.旧行征地补偿标准制订基本情况

1953年以前，并没有土地征收一说，也即没有真正意义上的补偿之说，国家因建设需要而需使用民地，由国家和土地所有者按市场价格通过洽购方式向土地所有者取得土地。1953年，为满足实现社会主义工业化的要求，出台了新中国第一个《国家建设征用土地办法》，规定以“最近3年至5年产量的总值”为工业化取得廉价土地。

1956年，国家初步构建了社会主义初级阶段的农村集体土地所有制。但在计划经济体制下，农民对农村集体土地所有制没有经营权、没有收益分配权、更没有处置权，仅有自己束缚在土地上集体劳动的占有权。这时的集体土地所有制实质上是比国有制低一等的土地准国有制。

1958年，为了更有利于国家基础设施建设和加快推进实现社会主义工业化，第一次修改了《国家建设征用土地办法》，进一步降低征地补偿费，将征地补偿费从3年至5年产量的总值降至2至4年的农业总产值，并鼓励集体农民无偿“献地”。

1980-1984年，国家实行集体土地使用制度改革，推行集体土地的家庭承包联产责任制，把集体土地经营权和收益权还给了农民集体。1982年，第二次修改了《国家建设征用土地办法》，将土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费分开计算，并将土地补偿费提高为前三年耕地平均年产值的3-6倍，安置补助费为每人平均占有耕地前三年平均年产值的2-3倍，但最高不超过10倍。

1986年6月，中国第一部土地管理法律《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，其第二条明确了我国的土地所有制度：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。同时规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。至此，征用征收土地补偿步入法制阶段。该法对补偿标准、补偿形式等进行了全面阐述：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收耕地的数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍……，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。征用土地补偿标准采用年产值倍数法测算，即被征收“该耕地”的前三年平均年产值乘以法定补偿倍数确定。根据该法，全国各第根据实际情况，制定并颁布了土地管理法实施办法和征用土地管理办法等，对征用土地程序及土地补偿、安置补助、青苗补偿和其他地上附着物补偿进行了详细规定，使征地补偿在国家的基础上初具地方特色。

2.新征地补偿标准制订基本情况

1999年以来，中央法制办、国土资源部等多个部门相继成立征地制度改革研究课题组，对各地征地情况进行调研，拉开了新一轮征地制度改革帷幕。2001年8月，国土资源部有关负责人宣布：我国已在上海青浦区、江苏南京市等5省（市）的9个城市开展征地制度改革试点。此举标志着酝酿了两年之久的征地制度改革终于迈出了实质性的一步。2002年11月，国土资源部在北京组织召开“完善征地制度调研暨改革试点工作座谈会”，总结了改革试点的成绩，并将试点范围扩大增加沈阳、南宁等10个城市。

2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），明确提出：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。同年11月，国土资源部下发《关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资发［2004］238号），对全国制订征地补偿标准及征地程序和农民安置途径提出了具体要求，并且指出：征地补偿标准可分征地统一年产值标准和征地区片综合地价，各地可根据实际情况分别制订。

2005年7月，国土资源部下发《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发[2005]144号），对全国各地开展征地补偿标准制订工作进行了全面部署，要求各地在规定时间内完成本地区征地统一年产值标准和征地区片综合地价制订及公布实施工作。与此同时，下发《统一年产值标准测算指导性意见》和《征地区片综合地价测算指导性意见》，正式拉开了全国范围内制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价的序幕。

2010年7月，国土资源部下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]101号），对扎实推进新征地补偿标准的实施、保障被征地农民生产生活和居住等合法权益提出了详细的指导建议。应该说，这是继国土资发［2004］238号之后，国土资源部针对征地管理出台的最为全面的一个文件。到2010年9月，全国已有28个省份公布实施了新的征地补偿标准，征地补偿标准普遍提高了30%以上。

3.新旧征地补偿标准比较分析

在社会经济不断发展之际，人地矛盾日益凸显之时，产值倍数法的征收补偿制度已经暴露出了严重的不适应性。同旧行即产值倍数补偿法确定征地补偿标准相比，征地统一年产值标准和征地区片综合地价在内涵、制订思路、标准构成、制订结果等方面具有明显区别。

3.1 制订内涵比较

3.1.1 概念不同

征地统一年产值标准和征地区片综合地价是一定区域范围内的农用地平均综合收益水平，是按照均值性区片确定的补偿标准，这种区域以县（市、区）级行政区域为主，并且还可以根据实际和需要再细分；而旧行征地补偿年产值标准是被征收地块年产值标准，因地块不同而不同，即单纯年产值。

3.1.2 考虑因素不同

征地统一年产值标准和征地区片综合地价在确定年产值水平时，要考虑被征收农用地的类型、质量、等级、农民对该农用地的投入以及农产品价格因素；在确定補偿倍数时，要考虑农用地区位、当地农民现有生活水平和社会经济发展水平、原征地补偿标准等因素，全面体现区域自然、社会经济条件和产值差异；而旧行征地补偿年产值只考虑了被征收农用地的农业产值，对其它影响因素考虑很少甚至没有考虑。

3.1.3 产值确定方式不同

在确定征地统一年产值标准时，产量数据根据基准时点前三年的统计数据和实际调查数据综合确定，价格数据遵从适当从高原则，选择前三年农产品国家收购价和市场价格中较高者确定；而旧行征地补偿年产值则没有明确规定具体的依据，在实际工作中各地做法不一，有的采用当地统计部门公布的农业年产值，有的采用实际调查数据测算得到，部分地方甚至人为确定，较为混乱。

3.1.4 标准构成不同

从构成上看，产值倍数补偿法测算的征地补偿标准由安置补助费、土地补偿费、以及地上附着物和青苗补偿费组成，而征地统一年产值和征地区片综合地价主要由土地补偿费用与人员安置费用构成，不包含地上附着物和青苗的补偿费的费用。

3.2 制订思路比较

按旧行标准制订思路，各地根据相关办法，自行确定补偿标准，一般在辖区范围内按城市规划区内和城市规划区外两个区域分别确定征地补偿标准，区域划分比较粗略，甚至没有划分区域，以地块为标准进行土地征收补偿，如此补偿方式难以正确体现区域及地块的区位差异和各地不同的经济发展水平。同时，确定技术路线和技术方法各异，没有经过全省平衡，补偿差异不一，同全省社会经济发展水平难以协调、平衡，没有规律，同时也造成省域之间、市域之间、县域之间、相邻地块之间征地补偿差距悬殊。

征地统一年产值标准和征地区片综合地价作为新补偿标准，主要是借助较为完备的农作物产量、价格等基础资料，以县（市、区）为制订单元，以水田为测算基础，分征地统一年产值标准和征地区片综合地价进行。在制订征地统一年产值标准的区域，采用“自下而上”和“自上而下”相结合的方法进行，并根据需要设置地类修正系数；在制订征地区片综合地价的区域采用征地案例比较法、年产值倍数法、农用地价格因素修正法测算，同地同价。整个新征地补偿标准制订工作遵循维护被征地农民合法权益、及协调平衡原则，全国统一技术思路和方法，严格按照国土资源部制定的技术规范《征地统一年产值标准测算指导性意见〈暂行〉》和《征地区片综合地价测算指导性意见〈暂行〉》进行，同时，制订结果必须经过各级平衡、公开听证，使征地补偿更加合理化。另外，新征地补偿标准2-3年更新一次，实现补偿标准的逐步提高。

3.3 制订结果比较

3.3.1标准弹性不一

旧行征地补偿在确定年产值和补偿倍数时留有很宽的人为调整空间，导致不少地方借招商引资的幌子，任意压低征地补偿标准，降低用地成本，造成不同地类、不同项目之间征地补偿同地不同价，严重侵害了被征地农民的合法利益。另外，整个旧行征地补偿标准确定过程农民都未能参与，征地工作缺少透明度，一些“书记工程”、“县长工程”等一把手工程层出不穷，极易造成被征地农民集体和农户心理不平衡，引发征地纠纷。新征地补偿标准即征地统一年产值标准和征地区片综合地价是一种预设性的最低标准，在征地前先行制订，刚性较大，一经公布实施则具有法律效应，人为调整的空间不大，有利于防止征地补偿的随意性，规范政府征地行为。

3.3.2标准结果相差较大

首先，旧行标准存在诸如考虑因素单一、产值及补偿倍数偏低等情况，致使补偿标准严重偏低。另一方面，在实际补偿中，大多地方政府对农民所耕作的土地实行一次性买断，发放土地补偿费和安置补助费，然后由被征地农民自谋职业，对失地农民的未来生产生活考虑较少甚至不考虑。然而，由于农民自身条件有限，缺乏市场竞争力，很容易陷入失地又失业的困境，由此而造成被征地农民生活无出路，即使有些地方按照最高标准30倍给予补偿，但仍难以维持被征地前的原有生活水平，从而导致农民对征地工作的不满，影响政府公信力。征地统一年产值标准和征地区片綜合地价突破这些限制，重点考虑农用地区位、投入及现有生活水平和社会保障水平，在保证被征地农民原有生活水平不降低的原则下确定征地补偿标准。

3.3.3标准透明度不同

旧行征地补偿标准主要由当地政府自行组织确定，整个过程都由相关部门组织，农民和社会都没有参与进来，制订和执行不公开、不透明、不听证，缺乏透明度甚至没有透明度可言。处于弱势的被征地农民不知道自己耕作的土地能值多少钱，更没有考虑被征地后的生活生产问题，致使因征地补偿问题而集体上访等影响社会稳定的事件频频发生。征地统一年产值和征地区片综合地价一经制订则以省政府文件形式向全省公布执行，被征地农民可以通过听证参与征地补偿标准制订，增加了被征地农民对土地征用补偿的知晓权、参与权。这不仅为新征地补偿标准的确定提供了合理的依据，也为保护农民合法权益，维护社会稳定发挥着重要作用。

4.结语

应该说，从过去采用“被征收‘该耕地前三年平均年产值乘以法定补偿倍数的方式测算补偿标准”，即产值倍数法，到如今的征地统一年产值标准和征地区片综合地价；从2004年国务院28号文件，到2005年国土资源部144号文件；从2010年国务院15号明电，到2010年国土资源部101号文件等，这些都表明了征地补偿标准制订依据的重大转变，征地制度改革的重大推进。制订和公布新征地补偿标准即征地统一年产值标准和征地区片综合地价具有划时代意义。它是依法合理做好征地补偿安置工作，维护被征地农民切身利益，保障经济建设健康发展的重要基础性工作。它的公布实施，将有利于提高征地工作的透明度和征地补偿的公平性，是解决征地补偿工作存在的标准偏低、同地不同价、随意性较大等突出问题的重要举措。同时，新标准的出台和公布实施，对贯彻落实科学发展观，解决好“三农”问题，统筹城乡发展，维护被征地农民合法权益和构建和谐社势必产生重大影响。

参考文献：

1.国土资源部《征地统一年产值标准测算指导性意见〈暂行〉》；

2.国土资源部《征地区片综合地价测算指导性意见〈暂行〉》；

3.陈立双.张玉龙.金鑫.从征地区片综合地价的制订谈征地补偿标准[J].国土资源.2007.4（4）；

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6.王芳，樊芳.从动态预测的角度进行征地补偿标准的确定.安徽农业科学.2007，35（35）：11538-11539。

[作者简介：张易（1984-），男，江西泰和人，工程师，主要研究方向：土地资源管理。]