浅谈“城中村”改造建设规划

景德营 赖宏伟

摘要：目前，“城中有村，村中有城；村外现代化，城内脏乱差”的“城中村”现象，已经成为中国城市化的重要障碍，成为社会热点的“城中村”问题也有赖于通过产权改革、市场机制与规划管制的结合加以解决。本文立足于城中村产生的原因与原因分析，论述南阳市实施城中村改造的措施。

关键词：“城中村”、产生原因、分析、改造措施

村落制度是“城中村”的村民们世代生活的规则, 但某些城市功能的缺失使“城中村”似乎有成为“新贫民窟”和“藏污纳垢”之地的可能，给城市管理造成一定麻烦，使其自身发展也陷入恶性循环。

一、“城中村”产生的原因

“城中村”土地未能及时归国有，宅基地制度的存在，是造成“城中村”问题的根本原因。至今，“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有。这种产权制度的存在进一步导致住宅建设的混乱，也使“城中村”的改造更难于旧城区的改造。目前未形成一套真正有效的针对于“城中村”情況的建设管理制度；在各个层次的城市规划编制与实施过程中，对“城中村”所带来的后遗症缺乏足够的重视和深入的研究，未能及时针对“城中村”特有的情况制定合理可行的规划建设标准，也是造成“城中村”现象的原因之一。从市场的供需关系看，“城中村”优越的区位条件使之成为房地产开发的热点，也是他们一本万利的投资场所。低收入人群则偏向低成本住宅，而“城中村”地区正具有这种条件。从市场供给方看，村民存有短期内获取既得利益的心态使开发建设偏离了正确的轨道。

二、 管不了“城中村”原因分析

“城中村”的出现与蔓延集中表现在以下两个方面：一是城市规划和土地管理部门对“城中村”的建设和管理近乎失效从而导致“城中村”的形成和出现；二是政府对这个特殊的地段难以实施有效的城市管理和改造，即如何将之容入城市的问题。可以看出，“城中村”土地未能及时收归国有，宅基地制度的存在乃是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。我国法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，使土地所有权主体不够明确，既会导致真正的所有权主体多元化，又会导致真正的所有者主体缺位；这种土地所有权主体的不确定和土地使用产权的不明确，兼之历史的原因和法制、社会保障体系的不完善，村民将自己拥有的土地使用权的宅基地视为养生活命的资本，想方设法地以次获取更大的经济效益，每任“集体”也热衷于把土地投入到短期见效的项目上去。这些必然会导致“城中村”中建设的无序化。

“城中村”无序化增长现象正在对周围环境造成越来越大的“负面影响”。土地产权的不明晰与规划图则的法律地位不明确导致乱搭乱建的现象产生：①大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；②存在大量乱占、乱圈地现象；③非法租赁土地；④以土地入股开办各种实业；⑤用集体土地抵押贷款；⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。

三、实施“城中村”改造的措施

城中村的改造必须根据每个城市本身的社会经济发展水平、历史、地理、文化与风俗习惯的差异，具体实施方法也有所不同。加强法制，实现公众参与。同时在“城中村”的社区管理上要转向政府倡导，社区介入和公众参与的共同管理，增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权和市民参与城市管理的积极性、主动性和自觉性，形成行政直线制，社会职能制与群众参与管理制相结合的新型社区管理体制。

以南阳市为例在城中村的改造上应尽可能使用以下做法：全面固化村民住宅建设用地，纳入城市规划统一管理。要求农村集体所有土地权属依法有序转让成为国有土地，因历史原因，全部“一刀切”是不可行的。因农民在过去没有公房、房改、公费医疗等城市居民福利，只有宅基地与承包耕种的土地。故“城中村”的改造产权改革必需面对现实，承认与限制村民住宅建设用地，但决不能马上全部取消。为了防止因“城中村”的改造带来房屋过量供给和房地产市场的波动，改造显然不宜大规模的进行，而要有步骤的、分阶段的进行，不能侈望在短期内完成。在“城中村”的改造建设上也可以实行通过市场机制,拆除、搬迁“城中村”的彻底改造模式，体现经营城市的理念。那么我们不得不考虑的是在“城中村”改造的博弈中，存在着三方对弈者：政府、房地产商和“村民”。“城中村”的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合理安排。“村民”们的要求是在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益给予补偿，房地产商的要求是在投资改造中至少获得平均收益，而政府的希望是避免财政的压力和保证市场、社会的稳定。在这种情况下，“城中村”改造的真正难点，就是改造的资金从哪里来？政府的担忧是，拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本过于高昂难以启动，而给予优惠政策吸引房地产商介入开发，又可能造成房屋过量供给，冲击业已趋近饱和的房地产市场，使目前房地产开发中大量的国有银行贷款无法收回；房地产商的担忧是，此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没和消散房地产开发的正常收益，政府对楼层高度的管制会使开发最终变得无利可图；“村民”们的担忧是，他们既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区域房地产升值前景的好处,他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对他们的既得利益寸金必争。能不能处理好这些棘手问题将是“城中村”改造的关键。

南阳市现有20多个“城中村”，主要现状是（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。因此2003年--2005年间，南阳市相继对中州东路区域、小庄区域、东包庄区域、府衙区域等进行拆迁改造。在拆迁过程中旧城更新改造难度很大。现状人口密度高，建筑密度高，质量差，文物破损情况严重，政府近期无较大的资金投入，如何形成良性循环的更新改造的机制，吸引多渠道的资金投入旧城更新改造。这是南阳旧城更新改造的关键所在。因此市政府实行经营城市战略，把城市作为最大的国有资产，充分发挥城市规划的龙头作用，运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路、桥）等进行集聚、重组和营运，走以城养城、以城建城、以城兴城的城市建设市场化之路，在政府逐步减少投入的情况下，实现城市建设的自我滚动、自我积累、自我增值的新观念和新模式。在拆迁后已经建设完成的中州东路区域，我们可以看到原来老城范围的小东关、小西关，东马道这些“都市里的村庄”居民自建（改建）的、质量较差、设施不配套的低层建筑已经不存在了，取而代之的多是配套完善的底商住宅，它更好地体现城市特色，振兴了旧城经济，增强了城市活力。中州东路区域改造是南阳“城中村”改造的一个样例，大家看到改造后的景观充分认识到“城中村”改造的必要性。现在小庄区域、府衙区域、东包庄区域正在拆迁进行中，三个区域都经过了详细规划和合理的赔偿，相信不久我们又可以看到南阳“城中村”改造后新的亮点。

结束语

“城中村”的改造是一个复杂的系统工程，必须充分发挥各级政府职能部门及广大市民与农民的积极性，还要科学计划，严格监督和检查，要加强宣传，使干部、群众都能意识到“城中村”改造的意义及价值。同时使旧城的调整、“城中村”的改造与历史文化名城的保护相结合，不断完善机制，协调与广大群众的利益关系，坚持做到以人为本，才能使我们的城市向着美好的明天不断发展！

参考文献:

《城市规划原理》(第三版) 同济大学

《南阳市总体规划》 2000年