大都市区行政区划管理体制扁平化改革探析——基于深圳的实践

石超艺

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

公共政策与公共管理

大都市区行政区划管理体制扁平化改革探析
——基于深圳的实践

石超艺

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

扁平化的区划体制是行政体制改革的未来发展方向。深圳先行先试区划体制扁平化的“一级政府、三级管理”改革，取得了许多积极性的成果。深圳扁平化区划体制改革的基本经验和现实挑战，对我国其他大都市区行政区划管理体制改革具有重要的借鉴意义。

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改革开放以来，中国大都市区发育、发展较快，大都市区的行政组织与管理问题越来越成为学术界和政府关注的热点，研究和探索符合中国国情的大都市区管理模式具有重要现实意义和理论意义。①刘君德：《论中国大陆大都市区行政组织与管理模式创新——兼论珠江三角洲的政区改革》，《经济地理》2001年第2期。20世纪90年代，为提高基层政府的积极性，以上海为首的大都市纷纷实行了“两级政府、三级管理”为核心的行政区划管理体制改革。区级政府的做实与扩权，为城市的发展注入了强大的动力，对我国城市化的快速推进、经济社会的飞速发展功不可没。这种管理体制也因此迅速被学习和模仿，无论是在人口几十万的一般地级市，还是在人口上千万的特大都市纷纷复制，“市——区——街/镇——社区（村、居）”的两级政府、三级管理、四级网络的行政体制架构，几乎成为我国设区城市的普遍模式。然而，随着时间的推进，在这种管理模式下，因城市内部管理层级过多，导致行政效率低下、机构臃肿、行政成本过高等问题越来越突出和明显。同时，市与区甚至与街镇的权限究竟如何划分，才能既确保市政府的权威性又能确保基层管理单位的积极性，也一直是个大难题。在全球“新公共管理”与“新公共服务”思潮与运动的推动下，创新行政区划管理模式成为历史的重要命题。

从现代管理学来看，扁平化的组织架构对于提高管理效率、降低管理成本相比于金字塔式的组织架构而言具有明显优势已是公认。从我国历史的纵向比较来看，当前行政区划及管理的层级之多已成历代之最。经济的市场化、信息的网络化、管理的现代化为行政结构的扁平化提供了理论基础和现实条件。①孙学玉、伍开昌：《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》，《中国行政管理》2004年第3期。因此，减少行政管理层级已是众望所归、大势所趋。作为我国改革开放的前沿和窗口，深圳先行先试“一级政府、三级管理”的体制改革，自2009正式确定提出以来已有两年，目前改革进行情况如何，遭遇何种阻碍和瓶颈，深入探索和分析深圳经验，对我国部分处在跃跃欲试或正在观望的大都市区扁平化行政区划体制改革，将具有重要参考价值。

一、深圳扁平化区划体制改革的提出：动因与目标

行政管理体制的调整与改革一直是推进深圳发展的重要动力。改革开放以来，深圳在政府机构改革、行政审批制度、政府部门设置等多方面的先行先试，使深圳的政府效率始终在国内排名靠前。深圳从行政管理体制改革寻找突破口，探讨扁平化区划体制改革，有其深刻的社会动因。

第一，后特区效应日益显现，是深圳扁平化区划改革的内生力量。改革开放30余年，行政区划及其管理体制改革是深圳腾飞的重要基石和动力。行政级别的飞升为深圳的发展提供了无可比拟的政治资本：1979年1月深圳设市后，仅用了两年时间，就从县级市升格为副省级市；1981年10月深圳特区又取得了与广州市相同的政治待遇；1988年列入计划单列的深圳又赋予了相当于省一级的经济管理权限。同时，深圳市域内部区、街、乡、镇间多次的合并与调整为促进经济社会的持续发展奠定了基础，为城市化不断推进降低了阻力，清除了障碍。②李学举：《民政30年（深圳卷）》，中国社会出版社2008年版，第117-121页。受开放程度、地理位置及历史形成的影响，深圳各区之间的功能差异比较明显。行政区划规定了公共权力的边界，而且具有相当的刚性，分割了经济活动的区域空间结构，产生了特殊的“行政区划经济”。③刘君德、舒庆：《中国区域经济的新视角——行政区经济》，《改革与战略》1996年第5期。在后特区时代，深圳的政策优势正在减弱。深圳要继续保持国内领先优势，必须进一步解放思想，创新行政区划体制改革。2010年6月，国务院同意将特区覆盖到整个深圳市，这一改变，必将为深圳日后的改革与发展提供更大的空间、赢得更多的机会。特区内外的统一，将有利于深圳的行政管理体制改革的进一步发展。

第二，区位竞争的巨大压力，是深圳扁平化区划改革的外生力量。行政区划与经济社会发展之间理应保持动态均衡。随着我国改革开放的纵深推进，深圳特区逐渐不特，同时，受上位法的影响也越来越明显，从行政区划管理体制来看，也与我国其它大都市基本同构，实行的也是“两级政府、四级管理”的行政管理框架。深圳的发展优势也不再明显，甚至面临多重的困难。尤其是上海浦东新区、天津滨海新区的相继开发开放，深圳的比较优势明显下行。2005年与2006年，浦东新区与滨海新区又相继获得国家级综合配套改革试点权，后发优势与强大后劲让深圳备感压力。2009年5月深圳继上海浦东新区、天津滨海新区后，终于获批成为全国性的综合配套改革试验区，《深圳市综合配套改革总体方案》也顺利获得国务院批复。南深圳、北滨海、中浦东已毋庸置疑地成为中国东部三大经济增长极。但三地综改重点并不相同，对于深圳而言，在现有体制框架下，经济所能够发挥的空间已经很小，只有继续深入推进行政体制改革，在行政管理体制改革上寻找突破口。

根据《深圳市综合配套改革总体方案》规划，“深化行政体制改革，率先建成公共服务型政府”被摆在了突出位置，而“改革的重点”则为“探索城市行政区划及管理体制改革，适当调整行政区划，推进精简行政层级改革试点、缩短管理链条，提高行政效率，实现一级政府、三级管理，创新现代城市管理模式，提高城市精细化管理水平”。①《深圳特区报》，2009年5月27日。“一级政府、三级管理”的区划体制改革目标，不仅意味着深圳现有的“两级政府、四级管理”即“市政府—区政府—街道办—社区工作站”的行政体制框架面临重构，也意味着总体上沿袭内地的政府职能、机构设置、运作机制和工作方式等行政管理模式面临重大转变。这一改革目标获得了国务院批复，并得到了中编办的赞赏，体现了中央对行政区划扁平化改革的认可。

二、深圳扁平化区划体制改革的实践维度

“扁平化”管理的提出有其演变过程，其精髓是寻找集权与分权的结合点。②刘建：《寻求集权与分权的结合点：扁平化管理探讨》，《中国城市金融》2002年第11期。按照“一级政府、三级管理”的改革目标，深圳通过变革原有的区政府为市政府派出机构的新区，将原有的街道与社区工作站有机统一起来，从而实现科学、高效的上下对接。通过扩大管理幅度，减少中间层次，实现政府机构、人员的扁平化。同时，减少审批手续，实现审批制度的扁平化。目前，深圳已在光明和坪山两地实行了新区试点，街道与社区工作站的合并推进工作已开始酝酿，相关的综合配套改革正逐步深入。

1.光明新区与坪山新区试点

2007年5月31日，深圳市在光明产业园区的基础上，将公明、光明两个街道合并，成立光明新区，当时成立新区是为了加快特区内外一体化的进程，发展光明、公明两个落后地区，全面提高深圳城市化的水平。新区的建设不仅是为推进区域的统筹发展与协调发展（从城市规划上看，《深圳市城市总体规划（2007－2020）》规划了光明新城、坪山新城等五个城市副中心），也是对推进“一级政府、三级管理”体制的试点。

光明新区实行的是开发区管委会的管理体制，这种体制既不同于行政区，也不同于深圳市高新区和大工业区管理体制，而是深圳市在园区开发方面的第三种体制，兼具开发区和行政区的职能。成立的中共深圳市光明新区工作委员会和深圳市光明新区管理委员会，是中共深圳市委、深圳市人民政府的派出机构，管辖公明、光明两个街道，全面负责辖区内的经济发展、城市建设和管理、社会事务管理。当时，新区实行的是“三变”、“两不变”的管理体制。“三变”指的是由单一的产业项目管理向经济社会发展一体化管理转变；由推动产业发展向综合统筹方面转变；由建设产业园区向城市新城转变。“两不变”指的是政治架构不变，人大、政协、检察院、法院工作继续由宝安区负责；行政区划不变，光明新区仍然在宝安区的版图内，经济指标归宝安区统计。目前新区内设1个综合办公室、8个局和2个中心。市公安、规划、国土、工商、税务、社保6个市直部门在新区设立派驻机构（见表1）。除人大、政协、检察院、法院工作继续由宝安区负责外，其他区一级的行政职能全部由新区承担，行使区一级行政事权。

表1 光明新区内设机构及直属中心名称

光明新区成立两年后，2009年7月，深圳市委市政府又决定将大工业区与坪山、坑梓两个街道整合，设立坪山新区。坪山新区实行的行政区划及管理体制，以及新区内设机构与光明新区基本相同，设1个综合办公室、8个局和3个中心，比坪山新区多一个社会事务服务中心。截止2009年底，深圳市共设8个市辖行政区：即福田区、罗湖区、南山区、盐田区、宝安区、龙岗区和正在改革试点的光明、坪山2个新区（见图1）。8个区共辖57个街道，799个居民委员会。区以下全为街道，不再有乡镇。早在2004年，深圳全部撤镇建街，从而在名义上实现了全域城市化。当然这种以行政力量人为地加快推进城市化的举措不可避免地会产生一些问题，这已超出本文范围，因此不做细解。

图1 深圳行政区划示意图

光明新区与坪山新区的经济社会统计数据原来分别纳入宝安区和龙岗区，2010年出版的年鉴里，首次将光明和坪山新区作为单独的区级行政单元独立出列（见表2）。这不仅体现了深圳区划体制扁平化改革试点的成果，也一定程度地表明了深圳推进“一级政府、三级管理”的决心。

2.社区建设与基层社会管理模式创新

行政派出作为政府管理的有效模式之一，通过行政派出的方式，在不增加行政层级的同时，通过对行政建制、行政区域界线、行政隶属关系、行政等级等方面的变更，对现有行政区划进行了有效调整。①董娟：《关于我国行政区划改革的思考——行政派出模式的一种审视》，《经济体制改革》2010年第6期。深圳通过“一级政府，三级管理”的区划体制改革，将区级政府虚化成为市政府的派出机构，从而要求更高效、合理的基层管理体制。近几年来，深圳推行的以“居、站分设”、“居、企分离”、“一站多居”为主要内容的社区管理体制改革，正好迎合了这一要求。

（1）居、站分设。2005年2月，深圳市委、市政府在总结自身和其他城市社区建设成功经验的基础上，正式拉开了“居、站分设”的新篇章，即在居委会之外，独立设立社区工作站，承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳、综治、离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项。居委会与社区工作站之间是相互支持与配合的关系，二者各司其职，各负其责，但性质有所不同，前者是群众性自治组织，后者是政府在社区的服务平台。社区服务站进行民办非企业单位登记，并根据居民的需求，开展公益性、福利性的社区服务，政府则按照“购买服务项目”的方式进行资助。这种新型的社区管理体制，在社区建设发展过程中，具有里程碑的意义。

表2 深圳各区人口分布（截止2009年底）

（2）一站多居。2007年1月，深圳市在改革实践经验的基础上，合理调整了社区工作站和居委会的范围。按照以居民房产利益关联为纽带，物业小区与居委会范围基本一致的原则，对部分规模较大的非封闭式管理社区分设居委会，但社区工作站不随居委会的分设而分设，规模较小的居委会不单独设立社区工作站，与相邻的社区共同设立工作站，从而形成“一站多居”体制，实现以较大的社区工作部整合社区资源，以较小的居委会方便居民的沟通和自治。

（3）居、企分离。随着城市化进程的推进，村委会先后改为居委会。早在1998年，深圳市就要求村转居后应当与当地股份实业公司脱钩。至2006年底，深圳特区内基本实现了股份公司与居委会相分离。在特区外，政府通过加大社区投入，承接“村改居”社区的公共管理和公共服务的费用，推动股份公司与居委会在机构、职能、人员等方面的分离，卸下社区股份合作公司在社会管理上的经费负担，使居委会回归自治功能，而集体股份公司则按照现代企业制度运作，确保集体资产保值和增值。

（4）居、业重合。在“居、站分设”的情况下，居委会与业主委员会一样都是群众自治组织，两者的功能作用具有高度重合性，深圳通过三种途径促使两者重合，一是加快社区体制改革，剥离居委会的行政工作，推进职能上与业委会走向重合；二是调整居委会范围，强调居委会范围大小服从住宅小区的独立性和完整性，实现范围上与业主委员会的重合；三是全面推行居委会直选，使之在选举方式上类似。

由此观之，整合乃至撤销街道办，是探索“一级政府、三级管理”模式的重要路径之一。深圳在基层社会管理的体制方面的成功改革为街道与社区工作站的合并打下了基础。目前，光明新区和坪山新区整合街道办及社区工作站的试点工作正在酝酿之中。

3.综合配套的行政体制改革

深圳行政管理体制改革是一场综合浩大的综合配套改革，包括机构设置调整、政府职能转变、行政区划管理体制变革等多项重大改革，其总体目标是在2013年率先建设成为公共服务型政府。“一级政府、三级管理”的区划管理体制是其中影响最大的一部分。深圳自改革开放以来在行政体制改革方面的实践经验，为综合配套体制改革奠定了重要基础，取得了令人瞩目的成就，这是扁平化改革有效推进的重要保障。

（1）“大部门”制改革。2009年7月深圳“大部门”制改革隆重启动，重新界定、设置了政府职能，将原有的46个政府工作部门整合成31个，精简幅度达1/3，精简、合并部门的力度超乎想象，大大低于中央规定的大城市40个左右的机构限额，也因此被称为改革开放以来深圳改革力度最大，影响最为深远的机构改革。更重要的是，在改革推动一周年后，即2010年7月就已基本实现。当然目前还有不少人员安置方面的问题。

（2）“行政权三分”改革。创新政府运作机制和模式，进行以完善决策、执行、监督的运行机制为目标的“行政权三分”改革。根据改革方案，政府设立“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要是协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能。对于“行政权三分”的探索，早在2003年就已开始，只是高调出场后不久即黯然落幕。但原来的探索成为此次改革的重要基石，原有的方案在经过改良之后，伴随着此次“大部门”制改革得以确立。重新调整后的政府架构由7个委员会、18个执行局和6个办公室共同组建。

（3）新型行政体制架构模式的探索。正如综改方案中提出的，改革的目标是“彻底理顺市、区、街道事权，通过行政区划调整，按照区域功能和适度规模，逐步将区改设为市政府派出机构，将街道改制为社区”，实行“一级政府、三级管理”。目前基本设定为实行“市政府——新区（派出机构）——社区（工作站）”的新型行政体制架构模式。

三、深圳扁平化区划体制改革的现实挑战

从某种程度上讲，对行政区划的问题研究就是对行政区划的子要素层级和幅度以及层级与幅度的变量关系的研究。行政区划层级和幅度的组合情况构成了一个国家的政治结构，并且在很大程度上、很长时间内影响该国家政治生活的很多方面。厘清这两个变量之间的关系和脉络，把握其规律性就是行政区划研究的一个重要方面。①李金龙、刘青锋：《悖论分析：行政区划体制研究的新视角》，《甘肃社会科学》2008年第1期。为率先实现公共服务型政府，建设“一级政府、三级管理”区划体制，深圳的扁平化区划体制改革取得了可喜的成绩，但在理论层面与现实层面仍存在诸多现实挑战，这是深圳把这项改革向纵深推进急待重点解决的基本问题。

首先，加快政府职能的转变，重新界定各级政府的管理职能。关于政府职能的界定，近年来一直是我国行政管理体制改革的焦点和核心问题。新中国成立以来，我国行政管理层级越变越多，甚至成为我国史上之最，究其根源其实是因为政府职能过宽过泛而引起的。所以，实行扁平化的区划管理体制，务必要求深圳加快转变政府职能，通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的方向根本转变。近年来，深圳市积极推进政府职能转变，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开等等，取得了不少成绩。但对于新体制下的“新区”究竟应该承担何种管理职能仍让人疑惑。目前正在试点的光明与坪山新区，作为政府的派出机构，部门设置相当精简，甚至不到其它区政府机构的一半。从管理目标来看，全面负责辖区内的经济发展、城市建设和管理、社会事务管理等多项职能。但令人担忧的是，这两个新区依然把经济建设、招商引资摆在突出的位置，把城市经济发展和经济建设摆在更高的位置上。“一级政府、三级管理”会否重演由虚到实的虚实轮回，令人担忧。深圳的扁平化区划体制改革主要借鉴香港和新加坡等地的经验，香港和新加坡实行的是选区制，选区不须担当或只担当有限的城市经济发展和城市建设方面的职责。如果深圳不能逐步减少或卸下新区的这些担子，不能将其主要的职能转到社会管理和提供优质公共服务上来，扁平化的区划管理体制或只是一个美好的设想，甚至可能陷入机构更加臃肿的迷局。因此，推进扁平化区划体制改革，必须切实加快政府职能的转变，并科学界定各管理层级的职能。

其次，重新厘清新区与社区工作站的管理幅度与适度规模问题。深圳扁平化的区划管理体制改革，除市一级外，其余两级管理中的新区与社区工作站的数量和规模如何设定，也是必须解决的重大问题。当然，管理幅度与管理规模也是必须建立在管理职能的确定之上。目前，光明和坪山新区的面积相对较广，是福田区的两倍，人口密度较小，但人口的总量并不小（参见表2）。怎样设定标准进行新区的划分，也是区划体制改革必须解决的重要问题。毕竟，要将现有的六个区重新划分成若干新区，将原区政府虚化成为市的派出机构，就意味着区级管理单位的增多和区级行政管理权力的萎缩，如果处理不当，必定会遭到反对，所面临的阻力也将更大。而且还会涉及到如何合理地将原区政府的各项职能重新进行安排和调整，如何合理分流和安置原有人员等诸多问题。相对而言，重新划分街道，整合社区工作站的工作容易些，毕竟街道不是一级正式的政府，社区工作站也已有多年的运作。

最后，加大综合配套改革，巩固前期改革成果，以保障扁平化区划体制改革的深入开展。深圳的综合配套行政管理体制改革包括机构设置调整、政府职能转变和行政区划管理体制变革等多项重大内容。目前，改革虽然在稳步推进，但仍有不少问题有待解决。政府机构“大部门”制虽然已实现，但还有许多人员调整方面的问题，甚至产生了深圳市科工贸信委主要领导“一正二十副”的现象。所以，深圳能不能真正为机构“消肿”，还有待观察和检验。政府职能转变也还存在衔接不顺，事权不明等多种问题，需要慢慢磨合与适应。正确对待改革的遗留问题，是继续推进改革的重要基础，也将有助于扁平化区划体制改革的进程。

四、结语

行政体制的扁平化改革是当前中国行政体制改革的战略选择，这一改革主要是由中国政治动员方式、体制转轨、服务行政以及信息技术等社会变化引发的。调整规模、减少层级、增强活力，是中国地方行政区划体制以及相伴生的政府管理体制进一步改革的长期战略任务和目标。①汪宇明：《中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究》，《人文地理》2004年第6期。扁平化的行政体制也是政府打造和谐社会，落实服务行政的理念，适应市场经济运行的根本需要。②操世元、姚莉：《论中国行政体制的扁平化改革》，《湖州师范学院学报》2007年第4期。深圳的扁平化区划体制改革还需要一个较长的试点与磨合、推进与重建、实践与检验的过程。然而，深圳此次的行政体制改革引人注目，与深圳地位相似的大都市政府尤其关心。因此，及时总结深圳经验不仅对深圳继续推进改革具有重要意义，对我国其它大都市乃至全国的行政区划管理体制改革，都将产生一定的借鉴意义。深圳区划改革的实践与经验，对我国大都市的扁平化区划体制改革具有重要的示范作用。

第一，理顺政府职能是实现扁平化区划管理的重要前提。明确各级政府和各级管理的职责是扁平化区划体制改革的重要基础。最新公布的“十二五”规划，依然把加快理顺政府职能摆在了行政管理体制改革突出的位置。深圳政府经过多年的努力，在理顺政府职能方面已取得长足进步，但步伐仍需加快，并加以落实和确定，避免改革前期成果的流失，同时也是继续稳步推进改革的重要基础。

第二，完善基层社会管理，培育基层社会组织，提高社区自治能力是实现扁平化管理的基本保障。扁平化管理减少了管理层级，为确保管理水平的持续不断改善，不仅需要明确各级管理的职能，做到合理分工与高效协调，同时也需要提高基层社会自我管理的能力。

第三，地域结构的同质性越强，对推行扁平化管理有一定的优势。深圳的高度城市化是推进管理扁平化的有利条件。深圳已完成行政区划意义上的城市化，基层行政单元全部为城市社区（街道），全域已无乡镇，这不仅可以使政府不再承担大量农村建设与农村管理的工作，同时也有助于“区”将其首要任务致力于协助城市政府管理城市社会。

第四，综合配套的行政体制改革是区划体制改革的重要保障。区划体制架构只是行政管理体制的一个方面，深圳的行政管理体制改革以“综合配套”为特征，改革目标明确、实现路径清晰，有助于扁平化的区划体制改革的纵深发展和成功。

第五，注重改革，拥有良好的制度环境和改革传统。深圳历来重视行政管理体制的调整与改革，改革开放以来，在政府机构改革、行政审批制度、政府部门设置等多方面的先行先试，使深圳的政府效率在国内处于领先地位。大刀阔斧的改革需要足够的决心和勇气，深圳的城市文化和注重改革的传统，是促进深圳行政体制改革的力量之源。

总之，扁平化的区划管理体制代表着我国行政管理体制改革的未来发展方向。行政区划调整后不完全的再领域化会造成大都市区难以整合，管治能力有限。大都市区管治需要彻底理顺市与新区的管理，将新区真正纳入大都市区统一的管治体系。①罗小龙、殷洁、田冬：《不完全的再领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁撤县设区为例》，《地理研究》2010年第10期。可见，城市空间的重组是一个渐进过程，深圳的“一级政府、三级管理”体制改革，建立在以“率先实现公共服务型政府”为根本目标、以“综合配套改革”为重要保障的基础之上，改革的目标确切、路径清晰、全面综合，为改革的纵深推进提供了良好的制度和改革环境。深圳的扁平化改革实践，为经济与社会发展培育了新的内在生长点，给我国大都市区行政区划管理体制改革提供了重要的经验，但也还需不断地及时发现和解决改革进程中的各种问题。深圳的改革将为我国其他大都市区区划体制的改革提供重要经验借鉴。

The Analysis of Flat Structure Reform of Adm inistrative Divisions for Metropolitan Area——A Case Study of Shenzhen

SHIChaoyi

The flat of regionalization is the future way of administrative system reform.The flat structure innovation of administrative divisions in Shenzhen，named “one-level government，three-level managements”，has achieving many initiative progresses.The elementary experiences as well as the factual challenges of the reform in Shenzhen provide the reference value for administrative divisions for other metropolitan areas in China.

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中央高校基本业务费专项基金项目（WE1023001）；上海市重点学科：社会学建设项目（B501）。

石超艺 (1976-)，女，湖南涟源人，博士，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，主要从事行政区划与地名管理、环境与资源等方面的研究。

K928.2

A

1008-7672（2011）03-0070-09

肖舟）