充分发挥土地利用规划和计划的调控、引导和撬动作用

浙江省国土资源厅规划处 鲁建平

充分发挥土地利用规划和计划的调控、引导和撬动作用

浙江省国土资源厅规划处 鲁建平

党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出了“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点 ” ，并把“加强资源节约和管理”作为单独一节，对国土资源管理工作不仅首次提出了“节约优先”的发展战略，而且明确提出了要对资源实行总量控制、供需双向调节、差别化管理，要求完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用地管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。这些明确具体的工作要求，体现了国土资源强化管理的必然趋势，为当前和今后一个时期的国土资源管理事业发展指明了努力方向。

一、土地利用规划管理工作面临的形势

按照十七届五中全会《建议》对下一个五年提出的建设资源节约型社会和落实“节约优先”发展战略的要求，结合我省“八八战略”的实施，“十二五”时期全省将全面实施建设浙江海洋经济发展带、构筑14个产业集聚区、大力培育小城市和建设中心镇、美丽新乡村、推进重大项目建设、实施富民惠民十大工程等，耕地保护和用地保障任务十分艰巨，全省土地利用规划、计划管理工作将面临两大突出矛盾：

1、严格的“红线”管控与有效的空间拓展之间的矛盾

“十二五”期间是国务院批准的《浙江省土地利用总体规划2006-2020年》实施年，根据国家下达我省的新一轮土地利用总体规划的控制指标体系，落实2836万亩耕地和2500万亩基本农田保护任务，管控382万亩新增建设用地规模是省国土资源管理职能部门肩负的责任。而2011-2020年实际可拓展新增规模仅216.1661万亩，年均新增规模仅21.166万亩，只有“十一五”的65%，低于“十一五”期间每年33.1668万亩新增水平，“十二五”期间新增规模的需求的矛盾更为凸显。因此，以保护资源为前提，科学拓展全省经济社会发展空间，合理调整优化用地空间布局，统筹协调“保护”与“保障”，是“十二五”期间土地利用规划管理工作 面 临的一项重大课题。

2、有限的年度计划与高位的用地需求之间的矛盾

“十二五”期间，全省沿海产业带发展、产业集聚区建设等重大战略的推进，城市化、工业化的进一步发展，对全省新增建设用地不低于“十一五”期间的需求情况，与国家禁止我省使用整理折抵指标后全省年度可支配新增建设用地总量下降之间的供需矛盾将更加凸显。“十二五”期间可支配新增建设用地年度计划将不足“十一五”期间的50%。因此，以节约集约为前提，科学合理配置年度计划，“有保有压、有促有调”统筹协调各行业、各领域有序发展是“十二五”期间土地利用计划管理工作面临的又一项重大课题。

二、土地利用规划管理工作应采取的对策

为贯彻落实十七届五中全会精神，保障我省“十二五”期间重大战略工程的顺利实施和社会经济平稳发展，总结“十一五”期间土地利用规划管理工作经验和教训，按照《建议》提出的“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”的要求，以“转变方式”作为突破保护保障瓶颈的办法，力求破解我省“十二五”期间在土地规划、计划管理中面临的两大难题：

在工作方略上，着力实现“两个转变”：

1、着力转变“扩张型”的用地保障方式，缓解用地空间矛盾

要立足优化空间布局，在新规划实施期间通过规划条例立法，积极探索有效的规划动态修编机制，适时调整和优化全省用地结构和布局，确保重大基础设施和产业项目的落地，确保城镇建设合理用地空间，落实保护资源的责任和保障发展职责，科学有效拓展用地空间，有效调控、合理有序地利用好有限资源。

2、着力转变“粗放型”的土地利用方式，缓解用地供需矛盾

要立足节约集约用地，加强和改进土地利用年度计划分配机制，加大差别化管理和土地预审管控，完善奖惩和考核办法，引导各地对新增建设用地管理从粗放利用向集约利用的转换，形成年度计划分配上“新增与存量”并重、年度计划使用上“新建与挖潜”共举的管理模式，节约集约、内涵挖潜地利用好有限资源。

在工作目标上，重点保障“三大需求”：

1、重点保障产业集聚区发展建设需求

按照省委、省政府对全省14个产业集聚区规划、建设的要求，在规划空间上，通过结合全省新一轮土地利用总体规划的实施，利用规划确定的允许建设区和有条件建设区，保障产业集聚区建设所需用地空间；在国土部追加新一轮土地利用总体规划规模指标分解上，优先保障产业集聚区建设空间规模；在计划安排上，通过年度计划方案的编制，重点倾斜产业集聚区新增建设用地计划需求，积极扶持集聚区基础设施建设和有助于地区产业转型升级的先进制造业、现代服务业等重大项目，确保全年新增建设用地计划的25%以上用于产业集聚区建设。

2、重点保障重大基础设施项目建设需求

根据我省“十二五”期间关于“提升基础设施继续网络化程度、现代化水平和综合服务能力”的发展定位，着力建设铁路干线、城际轨道交通、公路网、大港口、大航空、大物流，实施水资源保障百亿工程，加快推进综合交通、能源、水利“网络工程”的用地需求，在规划空间上，制定省留规划指标使用办法，合理控制年均新增建设总规模，有计划、有标准、有程序地安排省留规划指标的使用；在计划安排上，继续完善省留重大基础设施项目指标使用方法，促进各地以保障重大工程建设为前提，确保合理需求，有效安排所需用地指标。

3、重点保障城镇及新农村发展建设需求

围绕“十二五”期间培育小城镇发展，加快新农村建设的需求，主要利用好城乡建设用地增减挂钩政策，通过结合农村土地综合整治，做好小城镇和新农村发展建设“两换”工作（即以农村存量建设用地置换新增建设用地空间和规模），保障建设用地需求。在规划空间上，立足新一轮土地利用总体规划确定的城镇建设规模，树立“绿色规划、生态建设”的城镇村规划理念，合理控制人均规模，优化城镇用地的空间布局，引导城镇发展和农村建设从“外拓型”向“内涵型”转变；在计划分配上，树立“存量挖潜为主，新增建设为辅”城镇、农村建设用地保障思路，引导小城镇和新农村建设走节约集约发展之路。

三、土地利用规划管理工作须落实的措施

要确保土地利用规划管理目标任务全面实现，必须在探索构建规划实施管控、用地计划调节、用地预审调控、队伍素质建设等四项工作新机制上取得成效，充分发挥土地利用规划和计划的调控、引导和撬动作用。

1、健全强规划实施管理制度，着力提升双保统筹能力

认真贯彻执行《浙江省土地利用总体规划条例》，依法依规实施新一轮土地利用总体规划，健全完善各项制度，加强规划实施管理，逐步建立“总量控制、定期评估、动态调整”的规划实施管控新机制。一是认真学习贯彻《浙江省土地利用总体规划条例》。以省人大批准颁布《条例》和组织开展学习贯彻《条例》为契机，大力开展以“依法实施规划与促进科学发展”为主题的土地利用规划宣传活动，努力营造依法依规用地的工作氛围，促进新一轮土地利用总体规划的顺利实施。二是探索建立规划实施定期评估动态调整制度。研究建立规划执行评价体系，制订规划定期评估办法，完善规划用地空间管制制度，适时做好城乡建设用地规模指标调整工作， 合 理规范有序地调整城乡建设用地布局。三是切实加强规划机动指标使用管理。研究制订新一轮土地利用总体规划机动指标管理办法，规范各级规划预留机动指标申报使用，为各地顺利实施重点建设 项 目和民生项目提供用地保障。四是建立完善规划信息系统管理制度。加快省、市、县三级规划信息系统建设，建立规划数据库更新和信息系统应用管理制度，切实提高规划实施管理信息化水平。五是认真做好土地整治等专项规划编制工作。积极推进农村土地利用规划编制试点，开展并完成省级土地整治规划编制及市县乡级试点土地整治规划编制工作，有序推进农村土地综合整治，促进新农村建设和城乡统筹发展。

2、优化用地计划管理机制，着力提升供需调节能力

积极实行差别化管理政策，优化用地计划分配机制，保障重点需求、合理利用资源、科学评估考核，逐步建立“分配引导、考核约束、奖惩激励”的用地计划管理新机制。一是不断优化年度用地计划分配机制。完善土地利用年度计划分配办法，强化计划指标精细化、差别化管理，提高节约集约利用水平在年度计划分配中的权重，实行消化批而未用、盘活存量建设用地、处置闲置（低效）土地总量、落实耕地占补平衡与分配新增建设用地计划挂钩政策，促进形成土地节约集约利用的倒逼机制，充分发挥用地计划在求节约促转型的引导作用 。 二是积极做好年度用地计划统筹保障工作。优先保障产业集聚区、重大建设项目和民生项目的建设用地需求，加大城镇保障性住房建设和农村私人建房的用地保障力度，继续落实对欠发达地区建设用地计划支持政策，统筹协调和合理安排各类建设用地供给。积极争取国土资源部增加我省新增建设用地计划总量，努力缓解全省建设用地供需矛盾。三是继续完善年度计划执行情况评估考核机制。继续实行年度计划执行情况评估考核与计划调整相挂钩政策，建立完善评估考核办法，对盘活存量土地、处置闲置（低效）土地较好的奖励新增建设用地计划指标，对违法用地数量或批而未用土地较多的扣减新增建设用地计划指标，建立计划用地激励和约束机制，充分发挥用地计划的导向和撬动作用，鼓励依法用地、保护耕地、节约用地，约束或惩罚违法用地、滥用土地。四是规范完善城乡建设用地增减挂钩周转指标使用管理。认真贯彻国务院132常务会议精神，不断完善城乡建设用地增减挂钩周转指标使用办法，严格实行全省城乡建设用地增减挂钩周转指标计划管理，严格把好农村土地综合整治项目周转指标审核关，切实保障农村土地综合整治项目周转用地需求，确保全省农村土地综合整治工作顺利推进，加快优化域城乡建设用地空间布局，积极为全省小城市（中心镇）培育发展和新农村建设提供用地保障。积极争取国土资源部增加我省增减挂钩周转指标规模，努力做好全省历年增减挂钩积余指标消化工作。