市场主导下的快速城市化地区更新规划初探--以深圳市香蜜湖为例

◎ 黄卫东 唐怡

市场主导下的快速城市化地区更新规划初探
--以深圳市香蜜湖为例

◎ 黄卫东 唐怡

快速城市化背景下,随着经济的快速增长和城市空间的不断拓展,通过城市更新进行存量土地资源的整合和潜力挖掘,已经成为实现城市社会经济可持续发展的重要途径.同时,深圳相对成熟的市场化环境也使得当地城市更新面临着更加复杂的局面.本文试图通过对深圳近年来城市更新规划实践的梳理,基于实证分析总结市场化背景下城市更新的经验和教训,为国内其他城市的城市更新实践提供一些参考.

快速城市化 城市更新 城市规划 深圳

一、前言

(一)研究背景

经过30年的快速发展,深圳由过去的小渔村演变成一个具有现代特色的大都市.随着经济的快速增长和城市不断拓展,深圳的城市空间形态也在发生着巨大的变化,现有很多用地的功能和建筑环境已经难以适应城市发展的需要,针对城市实体空间进行功能性调整或结构性优化已经成为深圳发展的客观需要.与此同时,深圳的土地资源日益稀缺,按照《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)(草案)》的统计,深圳建设用地总量已超过729平方公里(2006年底).在城市可建设用地空间资源总量控制在900平方公里的情况下,延续以往土地供应速度,现存土地资源在5年内就会被消耗殆尽,发展空间不足已经成为制约深圳快速发展的重要瓶颈.因而,通过存量土地资源的整合和潜力的挖掘,实现城市更新改造已经成为城市社会经济持续发展的重要途径.

事实上,深圳的城市更新实践最早始于城市形成的初期,并伴随整个城市发展历程.当前,城市更新已经拓展至包括旧工业区、旧居住区、工商住混合区以及老商业街区等对象在内的全面改造.简单回顾,深圳市的城市更新实践大体上可以划分为三个阶段(见表1).经过30年的探索,现阶段深圳城市更新进入全面推进的新时期,城市更新已逐步由早期粗放的散点式改造向整体的专门化改造方向转变,由追逐个体利益向实现城市整体和谐发展转变.然而,由于深圳的更新改造工作刚刚起步,在更新改造政策的制定、机制的建立、对开发商的引导以及对改造规模的调控等方面还处于探索阶段.

(二)当前深圳城市更新发展趋势及主要问题

1.城市更新内涵扩大

深圳城市更新从改造的物质对象角度经历了内涵不断扩展的发展态势:从零星分布的老旧建筑改造,到旧村、老工业区建筑、旧商业中心为主的成片改造,再到以城中村、历史街区、老商业区、旧工业区、旧仓储区、旧居住区等为对象的规模化、专门化改造.因此,更新的内涵有多样化发展趋势,从开始的物质形态老化的改造,到功能性和结构性的调整.内涵不断扩大,使得更新自身的复杂性增加,操作难度加大.因为涉及物质、社会、经济、环境、历史文化等多个领域的交叉,所以城市更新应从多学科角度对其内涵进行再认识.

表1 深圳城市更新发展历程表

从技术层面看,既往单一的城市更新规划编制方法难以"应对"城市更新的多样性、复杂性和艰巨性.当前更新规划仍停留在物质规划或空间规划这一初级阶段,目标和内容单一、可操作性差.改造专项规划是目前深圳城市更新最主要的规划依据,通常编制过程是:确立城市更新基本目标和原则,划定城市更新项目的实施范围,提出法定图则层面的控制要求;同时包含大量修建性详细规划的内容,来对规划管理进行弹性控制.从体系看内容似乎对更新各方面有全面的指导,但在深圳城市更新各种复杂情况下其方法忽视许多关键要素.例如其中关于公共利益的要素和可交由市场博弈的要素混淆不清,导致各种利益主体受片面利益驱使将公共服务设施、开发强度等作为市场博弈的筹码,进而影响公共利益的保障.可见,以改造专项规划为主要依据的更新方法难以应对现阶段更新发展趋势和要求,无法对多学科交融的城市更新中和各种问题进行科学的分析.

2.利益主体多元化

"利益博弈时代"下,城市更新中多元利益主体缺乏对话平台,难以达到对更新目标和利益分配的共识,导致推进更新工作困难.

随着20世纪末期我国的经济体制改革,市场经济的逐步成熟和民主法制的不断完善,深圳正在进入多元利益主体日趋分化的阶段.城市更新作为对社会利益进行再分配的重要方式,复杂的利益矛盾始终缠绕其中.城市更新由原来的单一利益主体分化为政府、开发商、业主、公众等多元利益主体,而利益主体的多元化直接导致对城市更新认识产生分歧,难以统一.

城市更新是城市资源的一次重新配置,也是城市众多阶层和社会群体的一次利益调整,城市更新是否真正可行关键取决于政府、开发商和原有业主间的利益平衡.但各方从自身角度出发,往往产生城市整体利益与局部利益、个体利益的矛盾;城市长远利益与短期经济利益的矛盾."利益博弈时代"下,城市更新中多元利益主体缺乏开放的对话平台,各方难以达到对更新目标和利益分配的共识,从而导致更新过程中困难重重,难以推进.

3.运作模式变化

从既往更新运作的方式角度看,深圳在城市更新实践中主要为"自上而下"和"自下而上"两类更新模式.

"自上而下"的更新模式是中国计划经济体制下的产物.以城市公共利益为目标,政府单方面筹措为主导进行城市更新.政府牵头进行城市更新中庞大的资金需求难以完全拒绝市场开发力量的参与,单靠政府扶持的更新方式在计划经济时期已经被证实难以为继;排除市场机制的城市更新缺乏科学性,业主与市民的诉求难以体现.相对其他城市,深圳市场化运作成熟,政府单方面的垄断性规划决策行为激化各种利益冲突,如"城中村"村民靠租金取得巨大经济利益,改造中继续追求利益更大化, 造成"自上而下"改造成本巨大,政府由于资金等限制因素不得不搁浅更新计划.

另一种是"自下而上"的更新模式.由于深圳城市发展的特殊性,与其他城市不同,深圳城市建设初期,市场就成为了城市更新的主力.深圳的城市更新中,市场动力强劲,大部分是按照"自下而上"的模式进行更新.追逐经济利益的动机往往超越了保障社会稳定发展的目标,片面依赖市场机制的城市更新行为催生房价上涨等弊端.例如,为了追求利益最大化目前众多"自下而上"的改造选择了"住宅+底商"的模式,使得深圳本已非常紧缺的土地资源大部分转变为住宅用地,而带动城市发展的新兴产业用地将更加难以落实.这种由市场带来的短期经济效益推动的城市更新,难以实现城市更新的社会、环境、文化等方面的整体提升,可能给今后整体性的城市更新带来资源浪费和"二次更新"的危险.

两种模式都只以单一主体利益为出发点开展城市更新,存在政府意愿与市场诉求之间产生错位,难以达成可实现的更新目标.在多年的实践下,深圳城市更新出现了市场化运作为主,政府主导并积极参与,市场与政府共同推动更新的趋势.

4.小结

我国城市化正在经历"两个转变":从快速发展向和谐发展转变;城市外延式发展向集约型发展方式的转变.随着深圳的城市战略转型,城市更新有内涵不断扩大、利益主体多元化、运作模式不断变化等发展趋势.与此同时,更新中各种新生问题不断出现,现有更新方式无法满足更新发展趋势要求,对解决各种复杂问题出现规划 "失灵".城市更新规划思路与方法上呼唤"与时俱进".近几年,深圳市在各种更新项目中积极探索创新之路以应对新形势要求,本文将以《深圳香蜜湖地区用地更新研究》项目为例对更新规划中一些创新方法进行阐述.

(三)深圳香蜜湖地区概况

香蜜湖地区位于深圳市福田区西部,邻近福田中心区,地处深南大道北侧.香蜜湖度假村开发的中国最早的大型游乐性主题公园--中国娱乐城,曾有很高的知名度,但目前已走向衰落.该地区自1980年代初建设以来,只有部分用地进行了开发且以旅游功能为主,随着城市的发展用地面临着新的城市功能植入的要求.在这样的背景下,《深圳香蜜湖地区用地更新研究》项目孕育而生,希望通过更新使该地区再次成为深圳市有影响力和突出的文化、环境主题特色的地区;完成对该地区整体城市形象的塑造,并有效地纳入城市的总体控制之中,与城市发展协调;保持地区城市绿肺功能的同时充分释放巨大的土地价值潜力.

二、多方参与下的"开放"思路

城市的发展演化是在社会力、政策力、经济力等多种力综合作用下更新和生长的过程.目前中国正处在一个快速变化的城市化进程中,城市本身的活跃性非常强,而各项政策的稳定期又相对有限.一个"快"加一个"变",使城市格局的稳定性和规划的公开性受到挑战.这就需要找到一个合适的切合点.我们理解寻找这一契合点的关键在于搭建一个开放的对话平台.

(一)多重化的更新目标

基于这种理解,在《深圳香蜜湖地区用地更新研究》实践中提出,应该打破以往的闭门造车,改变过去单一的思路,搭建一个"开放平台"来形成一个开放、科学的决策过程,一个协调、合作的、共赢的体制,才能保证更新的效率与效益.在规划编制中,在多方利益主体参与下,确定多重化的更新目标,是形成一个成功的更新计划的关键.本次更新的目标是以传承和超越香蜜湖"休闲、绿色、活力"的特质为出发点,通过城市有机更新创造一个高效率、有活力、生态的强吸引力城市片区.这个目标的提出是建立在多方参与并达成共识的前提下的,其中,对不同利益主体目标有不同层次的内涵.

--对政府而言:保障城市整体和谐发展,城市社会、环境、文化等方面的整体提升.城市更新作为一项重要公共政策,必须最大程度地推动社会整体的发展和进步.因而香蜜湖作为特区内重要的城市节点和不可多得的储备用地,它的更新有利于整合资源,充分挖掘地区潜在价值.在更新过程中,政府积极参与更新并树立正确的价值取向,以城市公共利益为基本出发点;把提升城市居住水平、完善城市功能作为城市更新的目标;以实现经济增长和产业提升、社会结构优化、资源环境可持续为更新目标.

--对市场而言:促进城市经济发展,为市场提供完善、有价值的产品.温家宝提出要"更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用",城市经济制度决定着城市的空间结构模式,伴随改革开放,城市发展走向了积极开拓城建资金渠道,吸引资金向市场化运作转型之路.香蜜湖地区位于城市核心区,距离深圳CBD仅2公里,用地潜力巨大,对市场具有极大吸引力,成为投资开发的热点.因此,更新的最大动力和资金来源于市场,更新的成果也将作为"产品"为市场所检验,一个完善的"产品"能有效促进片区乃至城市社会、经济发展.

--对业主而言:实现自身资源深度挖掘和价值提升的诉求.业主与相关企业(香蜜湖度假村有限公司)作为城市更新中重要、直接的利益主体,他们的参与度与配合度关系到整个更新是否能顺利推进.因此规划中充分考虑业主和相关企业的诉求,打破城市更新中一方垄断,在公平竞争的市场环境中建立起城市更新涉及各利益主体的对话平台.

--对公众而言:改善生活环境,提供更完备的配套服务.香蜜湖用地的更新有利于通过建设方式的转变,实现优地优用,借机展开用地整备工作,为公共设施的落实和环境的改善提供保障.

(二)政府主导,市场化运作的思路

在这个"开放平台"中,坚持政府主导下的市场化运作,由市场和政府共同推动更新的思路.

市场机制促使人口和产业向城市集聚,推动城市化快速发展.经济转型的独特背景,使城市更新具备了双重动力的特征--政府和市场共同推动.深圳从香港更新经验中得到启示,政府的"积极不干预"政策尽管可以激发开发商的改造热情,但改造的结果可能会偏离城市的发展方向,甚至会造成城市整体运行效率的下降.特别是在当前深圳空间资源十分有限的前提下,对于香蜜湖地区这样的重点片区,采取政府市场合作的灵活改造模式,既突出政府在城市更新中的主导地位,又可以激发开发商的热情,减轻政府的财政负担.规划中充分结合深圳产业提升需求和香蜜湖所处区域的发展情况,主动提出个性化的改造方式,强化城市的公共配套,从整体角度集中配给公共产品和产业提升空间.

三、专业协作下的多层次、多维度研究

城市更新涉及物质、社会、经济、环境等诸多方面的内容,而现行大部分城市更新规划的编制仍停留在物质规划或空间规划这一初级阶段,目标和内容单一、可操作性差.为了适应当前城市更新的多样性、复杂性和艰巨性,在更新规划编制中,要丰富规划内容的层次、从多维度进行研究,邀请多方技术力量在规划平台上充分协作,保证成果的科学性和可操作性.

(一)多层次的工作内容

在《深圳香蜜湖地区用地更新研究》编制工作中,打破以往改造专项规划的惯性思路,而将工作内容分为三个层次.(见图1)

第一层次工作,是确定更新的目标和定位,即"做什么"的问题.首先对项目发展宏观背景、相关产业发展趋势进行深入分析以及对区域发展现状剖析和未来预测,其次对项目需求和条件进行综合评价,提出项目战略发展方向,从而确定项目总体发展定位.在总体定位下,深入论证项目具体功能和市场前景,对项目经济效益和社会效益进行评价.同时对项目功能配比和开发量给出建议.

图1 香蜜湖更新工作内容

第二层次工作重点是技术论证,即分析判断项目"能不能做".以上部分结论为基础展开,重点论证项目必要性、可行性以及提出初步方案设想,必要性论证围绕项目更新的现实依据和改造意义进行深入分析,只有现实依据充分,改造意义大的项目才具有改造必要,反之则无必要;可行性论证首先从改造条件看项目用地是否具备相当的开发潜力,再通过对相关规划尤其是上层次规划的分析论证项目是否与城市发展需求吻合,最后进行城市资源支撑体系校核,即在规模初步预测的基础上,通过对道路交通、市政设施、环境景观、生态容量等城市资源供给能力的分析,对开发强度进一步校核,确保项目对城市整体无不良影响.

从研究思路上,这一阶段以"需求"与"供应"为线索展开研究工作."需求"的分析包括基于城市发展的政策性需求、基于企业愿景的经营性需求、基于市场因素的机会性需求;"供应"条件从社会经济、区位条件、交通支撑、空间存量、开发条件等方面进行分析,对第一阶段的结论进行多方校核."需求"与"供应"综合分析,互相平衡,最终提出本次用地更新计划.这一阶段对更新方案进行多方案的比选,确定一个初步的推荐方案,为下一层次工作打下基础(见图2).

图2 可行性研究技术路线

第三层次的工作,是对上述研究的空间落实,勾画蓝图解决"怎么做"的问题.这部分工作要求达到深圳详细蓝图的深度,成果能够直接用于城市规划管理和指导改造.在项目定位下提出合理的功能、空间结构,将初步方案构思进行深化得到最终的空间方案(见图3,4).同时,对方案的交通组织、景观组织、地块控制、建筑形态控制、市政工程等进行系统的分析.上层次规划确定的公共配套设施、公共空间等在空间上一一落实,提出控制要点.

图3 方案总平面图

图4 夜景鸟瞰图

这三个层次的工作分别形成三个成果文件:项目建议书--可行性研究报告--详细蓝图.三者相辅相成,共同为下一步的城市更新操作和管理提供依据.

(二)多维度的研究方法

当前城市更新规划的编制仍停留在物质规划或空间规划,极少涉及市场、经济、社会等条件的分析.香蜜湖现实的重要性和复杂性决定了更新规划编制需从多维度进行研究.根据多个层次的工作内容,更新规划不仅停留在物质空间维度的研究,还包含市场维度、社会维度、生态维度等非物质形态的研究.

在市场经济主导下,大部分城市更新的动力和资金都来自于市场.然而这部分研究一直是以往更新规划中十分薄弱的环节.更新规划中对市场维度研究的缺失,导致完成编制的众多更新项目虽然有规划层次详尽的分析和华丽的"蓝图",却最终不能被市场认可,变成"纸上谈兵"难以得到实现.为避免这一情况,《深圳香蜜湖地区用地更新研究》中特别强调市场维度研究的重要性,因为这是关系到项目成败的关键因素之一.项目伊始就对市场条件、业态选择、经营模式、经济效益评估等进行深入分析,从而确定准确的项目定位和发展方向.

交通综合研究、市政设施配套研究、环境评价等作为论证项目支撑能力的关键要素,在规划编制的前期就进行深入分析.大部分地区通过城市更新获得二次开发机会,却因区域的交通、市政、环境等资源无力支撑巨大的增量,形成一系列新的城市问题,归其原因是既往规划编制中缺乏对资源支撑能力的科学分析和评估.针对这一问题,该项目在研究前期对各种资源条件进行深入分析,从资源支撑能力角度反复验证项目定位和目标开发量是否合理,并进行修正;在规划编制后期形成最终方案的过程中,有针对性地提出各种资源条件的改善措施.

(三)规划统筹下的多专业协作

以规划专业为统筹,多专业的技术力量合作是城市更新规划大势所趋.城市更新涵盖多学科内容,仅仅以规划专业为主编制规划缺乏对各层次和专业问题的深入研究,因此规划编制者寻求外脑协作十分必要.多层次、多维度的研究框架,决定了在更新规划编制中,规划专业的角色需要进行转变,由单纯技术服务向多元化的技术统筹发展.

《深圳香蜜湖地区用地更新研究》工作中,统筹工作第一步是选择"外脑"加入规划编制,组成合作团队.选择"外脑"综合考虑多方面的因素,如专业技术力量、专业资质、以往项目的经验、成果水平、业界声誉等因素.规划专业充分利用合作方在各自专业领域技术上的优势,保证各技术环节的论证结果坚实可信.从项目伊始,深圳市城市规划设计研究院有限公司作为主要编制和统筹方,就确定了由多方技术力量组成的设计团队,进行全面的专业协作.该团队的构成为:由深圳市城市规划设计研究院有限公司担任项目的组织者,总体承担项目的技术统筹工作,并承担可行性研究、空间规划等技术工作;由戴德梁行房地产顾问(深圳)有限公司承担项目的职能定位、业态选择、经营模式、经济效益评估等技术工作;由深圳市交通研究中心承担项目的交通评估、区域交通协调、交通改造方案设计等技术工作.

在编制过程中,规划专业对于城市宏观发展态势的整体把握要优于其他技术力量,因此充分利用自身在既往工作积累的丰富经验,对多专业的设计过程进行全面的质量监控,把握住项目的大方向.规划专业还应承担与委托方(政府、业主等)充分沟通,把握各个利益主体意图,组织各专业技术人员经常交流、沟通等工作.多技术力量充分发挥各自所长,全面协作,共同完成具有科学性的规划成果.

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A Preliminary Study of Market-oriented Urban Renewal Planning: A Case Study of Xiangmihu in Shenzhen

Huang Weidong, Tang Yi

In the context of rapid urbanization, fast economic growth and vast urban sprawl, urban renewal has become a major tactic to achieve sustainable development. The relatively mature market environment in Shenzhen makes the issue of urban renewal much more complicated. This article summaries lessons and experience from recent redevelopment practices in the city. It is expected the findings of this paper can provide an insight to other Chinese cities.

rapid urbanization; urban renewal; urban planning; Shenzhen

TU984

黄卫东,深圳市城市规划设计研究院有限公司副院长,高级规划师,国家注册规划师.唐怡,深圳市城市规划设计研究院有限公司规划师.

(责任编辑:卢小文)