户籍地政府介入流动人口公共服务供给研究

章也微

（浙江师范大学行知学院,浙江 金华 321004）

户籍地政府介入流动人口公共服务供给研究

章也微

（浙江师范大学行知学院,浙江 金华 321004）

居住地政府在为流动人口提供公共服务过程中,普遍存在信息掌握不全、产生外部效应和情感沟通困难等障碍,所以,让户籍地政府介入流动人口公共服务的供给是十分必要的。这一设想有助于降低居住地政府与流动人口之间的信息不对称程度,降低户籍地辖区对居住地辖区产生的外部效应,降低流动人口与居住地政府和居民之间的交往成本。具体实现途径包括：建立信息共享机制,逐步推行城市绿卡制度,开展外出前的培训服务,为农村“留守儿童”提供服务,承担流动人口公共卫生服务,派遣干部参与流动人口管理。

户籍地政府；流动人口；公共服务

随着我国城市化的快速发展,流动人口正在迅速扩张。据《中国流动人口发展状况报告》显示,2009年我国流动人口已达到2.11亿,平均年龄约为27.3岁,多集中在低薪或高危行业。从数量上看,流动人口已经不再是当初的“边缘人”,而是成为市民、农民之外的“主流人群”。然而流动人口在医疗、子女教育、社会福利等方面的困难正酝酿着各种社会问题。尽管社会各界已经非常关注流动人口的福祉,而让流动人口享受与居住地居民同等的公共服务,也是近年来我国各级政府着力解决民生问题和社会问题的重要内容之一。但时至今日这个问题并没有完全解决。其中确有居住地政府未能及时、足额提供的情况,如一些城市尚未对流动人口安排义务教育、社会保障、计划免疫、生育服务等领域的财政经费。但更有居住地政府希望提供却无能为力的情况。计生服务的信息采集就是典型的事例,即便居住地计生部门发现了计划外怀孕的妇女,也必须征得孕妇本人同意之后才能进行手术,往往一拖再拖,孩子就生下来了；还有避孕药具按照户籍人口数配置,伴随人口的大规模流动,户籍地居民用不完,居住地居民又不够用。再如计划免疫服务,中央要求给流动人口提供免费卡介苗、脊灰疫苗、百白破三联制剂、麻疹疫苗、乙肝疫苗、乙脑疫苗、流脑疫苗等“七苗”服务,但是,上级政府补助公共卫生经费时,只按户籍居民每人15元的标准下拨,并未将流动人口考虑在内。

可见,解决这个问题,不能完全寄希望于居住地政府自身的努力,毕竟它们在提供同等公共服务的过程中存在诸多的困难。居住地政府在为流动人口提供公共服务过程中,普遍存在信息掌握不全、产生外部效应和情感沟通困难等障碍,所以,让户籍地政府介入流动人口公共服务的供给是十分必要的。这一设想有助于降低居住地政府与流动人口之间的信息不对称程度,降低户籍地辖区对居住地辖区产生的外部效应,降低流动人口与居住地政府和居民之间的交往成本。具体实现途径包括：建立信息共享机制,逐步推行城市绿卡制度,开展外出前的培训服务,为农村“留守儿童”提供服务,承担流动人口公共卫生服务,派遣干部参与流动人口管理。

一、户籍地政府介入流动人口公共服务供给的理论依据

（一）降低居住地政府与流动人口之间的信息不对称程度

在流动人口公共服务供给中,最大的难题是居住地政府掌握不了有关的信息。目前普遍存在统计口径不一致,数字不准的现象。统计、公安、民政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、人口和计划生育等部门,对于流动人口的流动的时间、空间,统计对象的年龄、性别等多方面的统计口径不一致,导致各部门的数据无法对接。这种现象,固然与居住地政府内部各部门之间缺乏有效的沟通、公共资源不能充分共享有关,但也与缺少户籍地政府的配合有关。如果户籍地政府提供相关的信息,建立信息共享机制,实现信息互通互联,就可以针对这个群体的特点和需求提供相应的服务。

降低信息不对称可减少居住地政府的机会主义行为。机会主义行为是指在信息不对称条件下,代理人不顾委托人的利益,利用机会牟取自身利益的活动。为了解决流动人口子女教育问题,2003年国务院要求以居住地政府为主,负责流动人口子女的教育工作；以全日制公办中小学为主,接收流动人口子女入学。2006年施行的新《义务教育法》也作了相关规定。在中国这样一个单一制国家,这种法律和文件的规定,就意味着中央政府是委托人,居住地政府成了代理人。然而,在这种自上而下的强制性制度面前,居住地政府可能产生推卸责任的动机。若将流动人口子女纳入义务教育体系,必然会增加其财政支出,而且,经费安排越多,就“招致”越多的流动人口及其子女,从而产生“洼地效应”。如果户籍地政府对流动人口子女的入学问题予以关注,帮助居住地教育行政部门提供信息,甚至将居住地政府不作为的现象上报给中央政府,那么,中央政府、居住地政府、流动人口子女之间的信息不对称程度就会大大降低,居住地政府从事机会主义行为的风险就会明显降低。

（二）降低户籍地辖区对居住地辖区产生的外部效应

一个（些）人的行为常常会对另一个（些）人产生额外的成本或收益,即外部效应。对于居住地政府和居民来说,一方面,流动人口的个体行为会带来外部效应。据浙东某市卫生局局长说,麻风病在该市已绝迹八、九年,如今又在流动人口中发现了病例,因其有传染性,非常危险。另一方面,流动人口的群体行为也会造成辖区之间的外部效应。以流动人口子女入学为例,解决得越好,新增生源越多,地方承载压力越重。杭州市江干区 3.4万名中小学生中,流动人口子女占41％,26所公办学校中有8所学校流动人口子女占50％以上,最多的达76％。目前该区已经出现户籍人口子女就读紧张、小班化优质教学难以实施、总体教育教学质量难以提高等矛盾。

辖区之间的外部效应又折射出中央政府、户籍地政府与居住地政府三者之间的利益问题。中央财政的转移支付投向与人口的流向不一致,中央政府向户籍地政府提供财政转移支付,像义务教育、社会保障等服务,转移支付款项中已经安排给户籍地政府相应的经费,户籍地政府也可能安排了这类经费。但流动人口的属地管理政策,使提供流动人口公共服务的责任落在了居住地政府的肩上。这样一来,户籍地政府没有服务的职责,却得到了中央划拨的经费；居住地政府肩负提供服务的责任,却得不到中央政府的经费补助。倘若今后中央政府在计算转移支付数额时,不按户籍人口而按实际人口,那就在一定程度上矫正辖区之间的外部效应。

由户籍地政府对流动人口子女发放教育券,也可以在一定程度上降低外部效应。[1]教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后,以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生,学生凭教育券自由选择政府所认可的学校就读,不再受学区的限制。教育券可以冲抵全部或部分学费,学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费,用于支付办学经费。户籍地政府根据核定的标准,向适龄儿童和少年发放相应面额的教育券；流动人口子女在居住地学校就读时,凭券抵扣相应的费用；学校按其收到的教育券,与居住地政府结算费用；居住地政府再按实际发生的教育券数量向户籍地政府结算。假如户籍地政府没有承受能力,可以考虑由中央政府埋单。[2]

（三）降低流动人口与居住地政府和居民之间的交往成本

美国社会学家彼特·布劳指出：“有着相近的社会地位的人们之间的社会交往,要比其地位相差大的人们之间的交往普遍些”,“内群体交往比外群体交往多。”由于流动人口往往集中分布在城乡结合部,空间上处于相对隔离的状态,加之平时缺少交流和沟通的机会,他们与居住地的居民和政府之间总是存在一定的心理距离。[3]心理距离越大,意味着他们与居住地居民的互动行为越少,交往意愿越低,融入城市生活空间的愿望越弱,获得的公共服务就越少。

近年来,居住地政府在流动人口身份管理、就业、计划免疫、子女教育、社会保险等制度方面都进行了适当的调整,相继制订了居住证制度、综合保险制度、儿童计划免疫制度,还推出廉价分娩、免费职业介绍、免费职业培训等公共服务。但调查显示,这些制度及政策的放宽并没有给流动人口带来公共服务实际享有水平的显著提高,外来儿童计划免疫率仍只有65％,参加综合保险的流动人口也只有不到四分之一。究竟是什么原因呢？因为不少流动人口对居住地政府和居民有一道心理的“鸿沟”。这种隔阂是由文化的差异所导致的,也只有与之文化相近的人才能沟通。[4]由户籍地政府配合,便能起到这样的作用。浙江诸暨市店口镇“外警协管外口”的模式提供了佐证。店口镇有5万余名流动人口,多数来自贵州、江西和安徽。2002年初,贵州籍民工和业主发生了纠纷,双方召集了大批人对峙。镇长用诸暨方言调解,贵州民工直言：你们肯定包庇本地人的。看来流动人口对当地人普遍有不信任感,而且由于语言、习惯等方面的障碍,双方很难沟通。店口镇政府决定请户籍地干部前来协助管理。此后,贵州、江西陆续派遣几名干部来店口镇。由流动人口引发的各类突发性和群体性事件得到了有效控制。

二、户籍地政府介入流动人口公共服务供给的若干途径

（一）建立信息共享机制

全面准确掌握信息,是有效提供流动人口公共服务的基础。流动人口输出量多的户籍地政府,应与主要输出地的政府建立信息共享机制,共同研究解决流动人口公共服务供给中出现的问题。如在提供婚检信息方面,计生部门及时开具《婚育证》等有关证明,做到免费上门服务；在义务教育方面,教育部门及时提供中小学生课业、学籍、教材等基本信息,为流动人口子女的教育管理和入学、转学提供便利；在社会救助方面,民政部门发现流动人口及其家属遭遇意外伤害、重大疾病或自然灾害等风险而使生活陷入困境时,双方互相交流与沟通,共同协商给予临时性或一次性的应急救助。[5]

从长远看,最好能够整合公安、劳动、计生、房管、民政等部门现有的信息资源,提高信息化水平,在此基础上建立起全国联网的流动人口电子信息管理系统,户籍地政府将本地外出流动人口的基本信息存入磁卡中,居住地政府对持卡的流动人口提供与当地市民同等的公共服务。

（二）逐步推行城市绿卡制度

目前,流动人口进城打工需要办理各种证件,手续繁琐、资费不少。较高的交易成本阻碍了流动人口办证的积极性和主动性。为降低这一壁垒,建议试行城市绿卡制度。即对于外出打工的流动人口,户籍地政府向他们发放具有信息储存功能的绿卡,个人基本情况、培训后获得的上岗资格,以城市最低生活保障为主的社会保障服务等信息。居住地政府都能通过电脑在卡上读取,并能续存相关的信息,如在务工地缴纳的社会保障款项,可以及时存入卡内。城市绿卡制度既尊重了公民在本国自由迁徙的权利,又给居住地政府提供公共服务供给带来便利。

近几年,珠三角地区流动人口辞工退保成潮,有的地方退保率高达 95％以上。城市绿卡制度能做到“钱随人走”,自己和雇主缴纳的款项,连同居住地政府提供的补助,都进入卡内,流动人口会感到心里很踏实。当然,如果卡随人走,钱随卡走,居住地有关部门就必须舍弃本位利益。因为保险缴款由两部分组成,一部分是流动人口个人缴纳,另一部分是雇用单位缴纳,个人缴纳的少,单位缴纳的多。目前的做法是,即使流动人口个人缴纳的部分全部退回,单位缴纳的部分也不用退,最后就归地方有关部门享用了。实行绿卡制度后,雇用单位缴纳的部分也归流动人口所有了。这样,可以真正维护流动人口的利益,但是,居住地政府部门的利益会受到冲击。

（三）开展流动人口外出前的培训服务

文化水平不高、缺乏专业技能,这是一些流动人口在就业时遇到的最大障碍。为流动人口进行就业前的培训,居住地政府固然应当提供机会。但是,户籍地政府也必须承担起这份责任。实际上,劳动技能提高了,流动人口收入增加了,户籍地政府也是得益者。从2003年7月开始,浙江省衢州市政府要求每个乡镇免费开办家政服务培训班,组织愿意从事家政服务的女子,学习有关家政服务方面的知识、法律常识、简单的英语对话及保姆应具备的基本素养等。接受过初级家政服务培训,外出当保姆的衢州妇女已经有一万多人,“衢州保姆”俨然成为衢州的一个品牌。杭州市场上的“衢州保姆”,与其他地区的保姆相比,月工资高出200元左右。2009年上半年,底薪为每月1500元。按照每月 900元的水平计算,保姆每年为衢州至少带回了一亿元收入。

户籍地政府组织外出就业人员培训的内容和方式很多,如制定培训计划,委托职业技术学院分层次开展培训；免费发放相关资料,提供政策咨询和就业信息；通过财政补贴鼓励流动人口取得相应的职业资格证书；开展普法宣传教育,引导他们自觉履行法律规定的各项义务,学会利用法律维护自身权益；展示图片、播放影视片,加强职业卫生标准和安全卫生规程的教育,提高职业安全卫生意识。

（四）为农村“留守儿童”提供服务

不少流动人口把学龄前儿童带在身边,上班时无人看管,缺乏安全感。如果将他们留在农村,有的与单亲一起生活,有的隔代抚养或委托他人抚养,又缺乏完整的家庭教育。户籍地政府为“留守儿童”提供良好的公共服务,实质上就是帮助居住地政府为流动人口提供公共服务。针对学生的品德行为偏差和心理障碍问题,户籍地政府要经常性开展心理咨询活动,帮助留守儿童疏通心理障碍,弥补家庭亲情缺失,给问题儿童营造家的氛围。在乡镇改建扩建一批寄宿制幼儿园、少儿所,安装电话便于家长与“留守儿童”开展联系。强力净化社会文化环境,整治网吧、网络、网游,防止“留守儿童”三五成群上网吧或在社会上鬼混,诱发未成年人犯罪。

（五）承担流动人口公共卫生服务

目前各地的疾病控制和医疗保健的服务对象、机构配备、人员设置、经费安排等都是以户籍人口为依据进行规划安排的。据调查,流动人口医疗服务供给不足,异地报销困难。患病后去居住地县以上医院就医者不到70％,近一成选择回老家治疗。仅有26.8％已参加医保流动人口表示可部分报销医疗费,超过六成仍需全部自己支付。

户籍地政府投入的重点主要是公共卫生领域,如包括计划免疫、健康教育、环境卫生监测与监督、传染病的控制等在内的基本公共卫生服务的提供。而另一个重点则是妇幼保健领域,主要是为相关服务（包括产前检查、产后访视和住院分娩）提供补偿,以实现政府降低孕产妇死亡率和婴儿死亡率的卫生目标。在有限的资源中,尽可能为他们提供更多的卫生服务和医疗保障。户籍地政府公共卫生投入应该改变以往对服务提供方补贴的方式,制定补贴需求方的可操作性政策。对政府财力能够承担受益明显的纯公共品,以发放“公共卫生服务券”的形式,对居住地承担机构实行定向补助。

（六）派遣干部参与流动人口管理

户籍地政府派遣干部到流动人口集中的地区,目的是为了促进流动人口与居住地居民之间的良性互动关系,帮助流动人口重构社会关系网络。由于语言相通、习俗相近,户籍地干部与流动人口之间情感沟通和交流相对比较容易,无形中会使管理过程更人性化,效果也会更明显。这种干部外派,不应局限于公安领域,计生、疾病控制、安全生产监督、劳动与社会保障等领域均可推行。

户籍地外派干部,与通常以争取资金和项目为目标的“挂职”截然不同。外派干部的使命是通过参与交流活动,更好地与居住地政府沟通,帮助流动人口缩短社会距离,尽快使他们融入城市。例如,代表流动人口群体向居住地政府反映公共服务的需求偏好；协同劳动部门与雇用单位协调,维护流动人口的劳动权益；配合计生部门劝导计划外怀孕妇女去做流产手术,配合疾病预防控制中心劝说患有传染病的流动人员去接受治疗。当然,居住地政府要接纳并尊重户籍地外派来的干部,提供必要的工作条件,毕竟,他们的到来也是为了更好地提供流动人口的公共服务。

[1]刘志庚.发行教育券便利民工子女入学 [N].南方都市报,2006-3-14.

[2]王海全,王文科.农民工子女义务教育制度改革探析[J].湖北经济学院学报,2008,（1）.

[3]刘芳.对江浙农村剩余劳动力流动问题的思考 [J].社会,2004,（7）.

[4]李培林.中国农民工—中国进城农民工的经济社会分析 [M].北京：社会科学文献出版社,2003,（4）.

[5]沈立人.中国农民工 [M].北京：民主与建设出版社,2005,（9）.

（责任编辑 俞 茹）

The Par tic ipa tion of the Househo ld Reg istra tion Governm en t
in Prov id ing Pub lic Serv ices to the Floa ting Popu la tion

ZHANG Ye-wei
（X ingzhi Co llege,ZhejiangNorm alUniversity,Jinhua 321994,China）

The pub lic services p rovided to the floating popu lation by the local governm ent are usually not very satisfactory due to the inadequate infor m ation and poorm utual comm unication.Thus,it is necessary for the household registration governm ent to participate in p roviding pub lic services to the floating popu lation.This p ractice can help imp rove the comm unication between the local governm ent and the floating population,reduce the costs of comm unication between the floating popu lation and the local governm ent and the local peop le.The services include the fo llow ing：shared infor m ation,a reasonable per m anent residence system,job training,help to the rem aining child ren,and efficientm anagem ent.

househo ld registration governm ent；floating popu lation；public services

F810.455

A

1672-867X（2011）04-0080-04

2011-03-23

章也微（1962-）,女,浙江师范大学行知学院副教授,硕士生导师。