地方政府体育公共服务体系绩效评估的研究

刘巍，赵江

（1.黑龙江大学 体育教研部，黑龙江 哈尔滨 150080；2.沈阳体育学院运动训练学院，辽宁 沈阳 110102）

体育是社会公共事业的重要组成部分，是社会发展的一项主要指标，体育事业发展水平是一个国家综合国力和社会文明程度的重要体现。“体育公共服务体系”简单地讲就是为满足社会的公共体育需求，向群众提供体育产品和服务行为及相关制度与系统的总称，他是政府公共服务体系的有机组成部分。

各级地方政府为满足广大群众的需求认认真真地做了很多的事情，如广泛投入基础设施的建设，如大、中型的体育场馆设施，小区内的健身设施等［1］，但是这些事情是否得到广大群众的认可？满意的程度达到了一个什么水平？这些事情的有形价值、无形价值有多大？尚缺少一套缜密、规范的评价体系作为评价标准，自20世纪90年代开始，发达国家为了提高公共服务的质量和效率，防止出现公共服务的官僚化倾向，逐步建立了公共服务绩效管理评估制度，并取得了积极的进展和成效［2］。所以，加强体育公共服务体系绩效评价的研究势在必行，其目的在于不断地提高体育公共服务的效率和质量［3］。

虽然我国体育组织中的绩效评估已经开展起来，但是我国体育组织的绩效评估还处于起步和萌芽阶段的现状并没有改变，在评估体系、评估过程与结果结合、评估指标等方面都尚未达到科学评估体系要求，对于研究方面还没有真正地进行深入的实证研究，没有形成一定的规模和研究范式［4］。因此需要借鉴国外绩效评价结果改进服务质量和工作作风，在实施体育公共服务和管理过程中，自觉地运用绩效评价机制，检验工作中存在的问题，提高服务效益、改革管理体制，将“以养人为主”的预算模式变为“以服务为主”的预算模式。

1 概念界定

1.1 绩效

绩效概念最早起源于管理学，从管理学的角度看，包括个人绩效和组织绩效两个方面。根据字面意思理解，绩是指业绩，主要是企业的利润目标、实际利润；效是指效率，主要是管理过程、生产过程中如何以最小的投入获得最大的回报。在学术界，诸多的学者也纷纷提出了各自的解释，但是其很多的方面还比较接近的，综合研究，比较认同在2000年经济合作与发展组织所给的定义：绩效被视为资源获取与使用上的能力，是一个机构或组织经济的获取资源以及高效率、高效益的利用资源实现绩效目标的熟练程度［5］。

1.2 政府绩效评估

20世纪70年代以来，政府绩效评估作为改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个有效途径，伴随着世界范围内规模浩大的政府改革热潮，在国外受到普遍重视，得到广泛推广。为适应行政管理体制改革不断深入的需要，我国近年也逐渐开展了一系列政府绩效评估的理论研究和实践探索，并取得了初步成效。在2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。”随后，关于如何在政府中进行绩效评估工作的理论研究与实践深入、广泛开展。余剑平认为：政府绩效评估就是以政府的价值理念和组织战略为基础，运用科学的方法、标准和程序，对政府机关服务质量、效率、公共责任和公众满意度等进行分析与评价，进而对其为公众服务的绩效进行评定和划分等级［6］。

基本概念得以清晰，就可以明确得出，对政府进行的绩效评估就是对其工作理念、态度、结果、投入和产出比例的评定或等级划分，使公众能够对政府的工作成绩有着一个质和量上的判断，而不是停留在表象上的描述。

2 地方政府体育公共服务体系绩效评估的基本点

2.1 强调绩效管理评估

重视体育公共服务管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在政府的体育公共服务绩效评价中把定量分析与定性分析结合起来，重视绩效管理评估能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。政府绩效管理评估以提高政府管理工作绩效为最终目标，政府绩效管理与评估是改革政府管理的重要环节和有效工具。同时，绩效评估有利于提高行政效率、降低行政成本，通过绩效评估，使政府部门和公务员的激励约束机制有了依据［7］。绩效管理讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为一种目标结果，绩效是对公共管理过程是否运用管理方法、运用的管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。从某种角度看，绩效本身又可以作为一种导向性的管理方法，回应实践的要求，依此形成绩效评估、绩效合同、绩效激励等一整套管理方法体系。绩效管理评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期体育公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且，通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。在许多管理内容和管理项目方面，体育公共组织与相应的体育行政管理部门都可以签订管理契约，明确双方的权力与义务。绩效合同可以约束和规范公共组织行为，减少主观随意性，促进管理绩效，激励是传统的管理方法，评估管理又赋予激励新的内容。

2.2 强调服务和顾客至上的理念

当前，地方政府体育的主管部门在供给理念上存在一定偏差，自上而下的精英决策供给仍是主要方式，所提供的体育公共服务一定程度上是令公民无法满意的，具体表现在体育公共服务绩效评估中政府供给与公民满意不相一致［8］。顾客价值理论的指导思想是强调组织必须站在顾客的角度来看待其所提供的产品或服务的价值［9］。政府绩效评估工作引入“顾客满意”原则后，将工作重点放在公共服务的质量问题上，视政府的服务对象为“顾客”，以“顾客至上”为工作原则，强调公共产品和服务应该让“顾客”满意。它要求政府部门面向公众，积极观察、寻求、体验公共服务使用者的要求和需要，并在管理活动中，与其进行良好的沟通与合作，从而通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众对公共产品和服务做出正确的判断。同时政府主动接受公民的申诉和服务质量监督，通过一系列回应措施来体现“顾客至上”原则。它强调以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，要求增强政府管理的回应性。

2.3 强调多元化服务主体

传统的体育行政管理要求政府担任社会公共事务单一的服务主体，政府既是体育公共产品的组织者，又是生产者。绩效管理理论则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。体育公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。传统的体育行政管理以服务主体为定位，服务主体多元化突破了这个概念，体育公共管理以服务内容为对象，通过政府与社会关系的调适，侧重研究如何为社会提供优质高效的公共服务，而不讲求提供服务的主体属性。所以，体育公共服务主体的多元化是进行绩效评估的重要组成部分。

2.4 强调政府绩效评估方法

在政府体育公共服务绩效评估方法的选择上，采用任何单一的定性方法和定量方法都有缺陷，只有将定性与定量方法有机地结合起来，运用综合评估方法，这样既避免了定性评估产生的主观臆断，也减少了数据统计造成的片面性和局限性。体育公共部门绩效评估考核体现了当代公共管理综合性的发展趋势，需要多学科知识的综合运用［10］。只有汇集管理学、经济学、数学、统计学、计算机软件开发等相关领域知识，才能保证绩效评估体系的科学、完整、规范，才能确保绩效评估得到准确的结果。

3 关于地方政府体育公共服务体系绩效评估工作的建议

在借鉴发达国家先进经验的基础上，构建和完善体育公共服务体系绩效评估理论框架、指标体系、操作程序及技术方法，实现体育公共服务体系绩效评估的制度化、规范化、科学化，已经成为政府体育部门建设服务型政府的必然要求和做好体育公共服务的必然选择。对如何全面开展地方政府体育公共服务绩效评估工作，提出如下建议：

3.1 开展不同类别的、全面的体育公共服务体系绩效评估的研究

体育公共服务体系绩效评估是一项涉及广泛，内容复杂的系统，必须进行全面深入的研究：一是借鉴国际和国内其它政府公共部门的经验，研究和探讨适合本地区体育公共服务领域绩效评估的理论框架、指标体系、操作程序及技术方法等。二是对不同绩效评估对象进行研究，对各级政府体育管理部门的绩效评估，要研究如何使评估内容和评估指标合理化、科学化，设计既要考虑不同级别政府现有服务机构的结构与管理能力，又要以体育公共服务社会化、市场化发展为导向统筹研究；对具体的各级政府体育公共服务机构的绩效评估，要研究如何使评估内容和评估指标反映其服务的职能和绩效。三是研究要从实际出发，从体育公共服务机构和职能考虑，分类分部门分别研究制定各体育公共服务机构的绩效评估体系。四是对相关政策、项目执行情况进行评估研究，如公共财政、公共体育项目、公共体育服务和管理的政策的执行落实情况进行分类评估研究。

3.2 科学界定各级地方政府体育公共服务的考核评估指标

建立有效可行符合地区实际情况的指标体系对体育公共服务绩效评估工作具有重要意义，由于国家政府体育公共服务绩效管理的实践缺乏有效的理论指导，有的地方政府和部门对绩效管理的理解简单化，把绩效管理甚至等同于绩效考评，而考评指标不科学、不合理，其结果往往是走过场［11］。为了保证公共资源能够发挥最大能效，必须组织有关部门和相关专业人士对评估指标进行科学论证。一是地方政府的宏观管理方面，对地区公共体育事业的绩效评估主要以服务数量、质量、满足社会需求的程度、对反馈信息的回应能力等多项指标作为标准。二是在具体的各层体育公共服务机构方面，建立内部评估与外部评估相结合、以外部评估为重点的绩效评估指标，强调公共利益，重视结果管理，突出公平公正，保证体育公共服务的对象均都得到公平待遇，需要特别照顾的弱势对象可以得到更多的体育公共服务。三是在指标设计方面将公共体育事业绩效评估从以前的静态结果评估转向动态过程评估。不再以最终结果作为评估标准，而是以逐步取得的成果作为指标，前后成果的进步幅度作为评估标准。四是在指标体系的综合运用方面，注重差异性和灵活性，各个子绩效评估指标体系应允许各个不同公共体育机构的考核差别，并对不同区域如城市和农村、在职职工和离退休职工等提出不同的水平和进度要求，并在实践中不断总结并修改指标。

3.3 建立群众参与体育公共服务绩效评估的机制

地方体育公共服务体系的核心功能是为群众提供基本的体育公共产品和服务，群众的参与度和满意率是衡量体育公共服务体系是否完善、有效和合理的重要标准，因此必须建立群众参与体育公共服务体系绩效评估的机制。一是完善群众参与评估的途径，通过公众接触、公开听证、民意调查、咨询委员会、利益代表协商等方式，保证评估的客观公正、公开透明和可信度，也可防止“少数人控制”现象的发生。二是建立简便快捷的通道，与先进的网络和信息技术相结合，运用不同的评估方式和方法技术，方便群众参与体育公共服务的监督、决策和信息反馈。三是建立群众知晓、参与、评估的评估办法，尽可能满足群众的知情权、问责权、监督权，以考查群众对体育公共服务产品的满意度和群众体育需求的变化。四是建立规范的各阶层对话、交流的协商机制，帮助各阶层的体育需求能够通过正常的渠道及时传达和沟通。

4 结语

地方政府体育公共服务体系绩效评估的构建是一项跨部门、跨应用涉及面广泛的整体工程，所以，在具体的操作过程中从“顾客至上”的思想出发，重视绩效管理评估手段，正确、合理应用各种绩效管理评估的方法，广泛吸收各种形式的供给主体参与合作，坚持以这四项基本点出发，就会为取得良好的评估效果打下坚实的铺垫。由于地方政府体育公共服务绩效评估的综合性、科学性、系统性等特点，在实际工作中又必然会遇到各种各样的困难，只有广泛吸纳各方的合理化建议，逐步弥补诸多不足，这样才会构建出一套完善地方政府体育公共服务体系，为满足群众的民生需求提供充分保障。

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［2］刘燕斌.发达国家公共就业服务绩效评估制度［J］.中国劳动, 2011 (9): 31-34.

［3］汤际澜.英国公共服务改革和体育政策变迁［J］.南京体育学院学报, 2010 (2): 43-47.

［4］李培,贾珍荣,苏家文,等.完善我国体育组织绩效评估的思考［J］.成都体育学院学报,2009 (8): 1-4.

［5］OECD Working Definitions【EB/OL】.http//www.oeed.org2000.

［6］余剑平.完善地方服务型政府绩效评估体系的几点思考［J］.求实, 2010 (2): 25-27.

［7］李晓艳.西方政府绩效评估体系对我国的启示［J］.企业导报, 2011 (5): 21-22.

［8］蔡辉明.地方政府公共服务有效供给的困境与出路［J］.福州党校学报, 2011 (3): 31-34.

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