城市化进程中的征地程序研究

吕越

摘要：近年来，征地问题已是影响社会稳定的重要因素。本文研究的主要目的是：为改善目前的土地征收程序，让农民得以参与；对现行征地程序和制度进行分析，结合农民意愿，制定透明化的征地程序。

关键词：城市化，土地所有权，土地征购，参与者，透明化

[中图分类号]：D912.3[文献标识码]：A

[文章编号]：1002-2139(2011)-21-0227-01

0、引言

城市化不仅被视为城市扩张的过程，而且和社会经济政治的发展相关[1]。虽然政府在城市和农村之间如何协调发展方面起着关键的作用，但土地利用的矛盾还是越来越明显[2]。解决此问题的重要措施是加强土地法律，增强城镇土地管理决策的透明度[3]。现存的三条政策对农村的土权问题很重要：1998年土地法首次提出“固定期限为30年”的政策。2002年全国人大颁布 “集体土地所有权和农民土地使用权”的土地承包法[4]。2007年物权法第一次全面地理解民事财产[5]。

1、城市化进程中的征地现象

征地包括土地征用和土地征收，以下内容比较了二者的相同点与不同点。

相同点:

1)行为性质具有强制力。是特定的行政行为，不需经土地权利人的同意。2)国家强制限制公民或法人财产权的行为，极易造成对公民或法人合法财产的侵害。因此，法律规定了严格的征地条件和程序。3)要依法给予权利人相应的补偿。

不同点:

土地征用：1)针对土地使用权。2)紧急情况下对土地的强制使用，是土地使用权的临时转移或限制，特定条件消失后，土地使用权还要归还于权利人。3)补偿主要针对征用前的实物状态或价值状态予以恢复，补偿标准较低。4)在强调公益性时，要存在紧急需要，如适用于抢险，救灾等紧急状态。

土地征收：1)针对土地所有权。2)国家强制从被征收人手中剥夺所有权，结果是物权发生转移，集体土地所有权消失。3)土地征收由于涉及所有权的转移，权利人损失较大，补偿标准也较高，除按国家规定的标准进行土地补偿外，还按规定承担土地权利人的安置，社会保障等费用。4)强调基于公共利益需要。

2、关于征地的SWOT分析

SWOT分析包括优势，弱点，机会和威胁。它被用于制定政策，会提供良好的发展战略，确保合适的外部环境（威胁和机会）和内部因素配合（优势，劣势）。

SO 策略剖析:1)借鉴发达国家经验改进我国征地程序。2)设立培训中心提高工作人员业务水平。3)使用新技术改进基础设施和现有数据与信息来提高征地的速度。4)通过学习其他国家的法律来改进中国现有的法律，以更加适合中国国情。

ST 策略剖析: 5)提高工作人员业务水平，解决矛盾冲突。6)通过政府支持，改进现有的土地法 、相关的处罚法律、赔偿政策。

WO 策略剖析:7)将农民作为参与者加入征地程序中，来提高征地程序透明度。8)合并机构来创造简单的征地程序。9)用新技术促进数据共享。10)通过学习其他国家的法律，创造透明征地程序，避免官僚主义。

WT 策略剖析:11)未改进现有的征地程序，缺少透明度，无法避免矛盾。12)现有征地法律无法用来避免官僚主义。

3、提高农民在征地程序中的参与地位

当前的征地过程主要的参与者是开发商，政府部门，下级小镇政府部门。此外还有媒介、法院等。农民是置身于程序之外的。他们仅有的一次介入机会是被政府告知其土地将被征购。在改进的程序中，农民会作为参与者并在过程中扮演关键的角色。

3.1参与式征地的特征

公众参与征地的特征为：1)当地性：当地的参与利于联系大量参与者。征地发生的前提是要认识到当地公民等掌握知识的重要性。2)多层面性：多层面性的参与征地过程使公民考虑到战略性政策。因为利益相关的群体有不同的利益诉求，存在多元性，征地决策过程须促进所有的利益相关者平等协商。3）全过程性：突出对影响决策的需要，强调持续性和全程性。公众在征地决策过程开始就持续参与，征地项目完成后，仍有监测力。

4、实现透明化征地程序的条件

改进后征地程序的重点是提高农民参与性，执行透明征地程序要更多的条件支持。

4.1立法方面

据中华人民共和国宪法第十章-城市土地归功国有，农村和城郊土地归功集体所有。国家可以为公共利益而通过法律获取集体土地。但现存法律没有对“公共利益”明确界定，导致有部分党派会运用模糊的“公共利益”益概念获取土地，促使了农民和政府矛盾的加剧。此问题将主要通过严格的征地程序和完善的征地补偿制度来规范。

4.2社会组织方面

农民可能问到关于征地的问题，所以政府应考虑到每一种问题的可能性，并组织相关专家回答他们的问题。在改进的征地程序中，需举行一个公共听证会，主题是关于赔偿的问题。在会议期间，农民可以提出他们的赔偿需要，据农民的要求，政府议员组织专家评价农民将来的生活保障。建立赔偿制度的完善性可减少农民和政府发生冲突的可能性。

5、结论

为在土地征购过程中增加透明度，使农民作为主要参与者介入其中，在征地过程中要依法履行审批程序，按征地补偿安置有关政策，維护被征地群众合法权益，为西北地区的经济发展创造安定的环境，为农民的生活创造更好的条件，促进社会经济的发展。

参考文献：

［1］China (CPC)， C. P. O. (2005). “Chinas sustainable urbanization."

［2］柳思维.《关于发展农村小城镇与加快中国城市化的若干问题》.

［3］Lai， L. W. C. (1995). "Land use rights reform in China."

［4］李善同， 许绍元.《促进城市化健康发展的若干政策建议》

［5］潘新胜，吉昱华．《中国城市化的制度框架》

［6］莫泰基.《公民参与－社会政策的基石》