铁路体制须有大变革

文|邓聿文

铁路体制须有大变革

文|邓聿文

“7·23”事故发生后，中国高铁或将进入一个常态甚至慢速发展时代，改革铁路的国有体制已显得迫切，关键要打破铁路系统长期形成的行政性垄断，提高服务水平

国务院常务会议日前决定适当降低新建高铁运营初期的速度，并暂停审批新的铁路建设项目，对已经批准但尚未开工的铁路建设项目重新组织系统的安全评估。与此同时，铁道部宣布京沪高铁等高速线路的速度从350公里降到300公里，票价亦相应下调5%。

在发生“7·23”动车相撞事故之后，此举或许意味着在经历了多年的“跨越式”发展后，中国高铁将进入一个常态甚至慢速发展时代。

发展高铁的脚步不必停滞

对于高铁，要一分为二地看，不要因为这次动车相撞事故及刘志军案，就停滞发展。对中国而言，如果有条件发展高铁，还是必须加快推进发展的进度，这既是基于高铁作为一种远距离运输工具所具有的相对公路和民航而言的优势，也是基于中国地广人多、地区发展不平衡以及可持续发展的客观需要。

从世界范围内看，作为适应现代文明和社会进步的高科技产品，高铁是以高速度、大容量、低污染、安全可靠而著称的交通工具，具有输送能力大、速度快、安全性好、受气候变化影响小、正点率高、舒适方便、能源消耗低、环境影响轻以及经济效益好等特点。因此，自1964年日本建成新干线后，高铁已经在世界上17个国家和地区落地生根。截至到2010年5月，全世界运营中的高铁里程总长达13414公里。欧洲发达国家在经历了一段曲折的道路之后，也开始重新审视和调整其运输政策，把重点逐步移回铁路，尤其是高铁的发展。即使是美国这样以在车轮上著称的国家，奥巴马也把大力发展高铁，作为重振美国竞争力、走出金融危机的重要一环。

某种意义上，中国发展高铁不仅有必要，而且势在必行。每年的春运，当几亿人像候鸟似地在铁路上奔波时，在户籍制度无法有效解决前，要治理这个世界上最大的运输难题，必须大力发展铁路运能，因而高铁的发展及提速就不可避免。目前，中国经济呈现出东、中、西部的梯度发展差距，其中一个重要原因，就是落后地区受到交通运输的制约。高铁还能缩短旅客旅行时间，产生巨大社会效益；对沿线地区经济发展也能起到推进和均衡作用。更重要的是，铁路是唯一一种不用石油的运输工具，大力发展高铁，对中国节约能源、减缓对石油的依赖具有重要意义。此外，中国正处于经济社会持续快速发展时期，铁路“瓶颈”制约矛盾突出，运输能力远远赶不上工业化的需求，这也对加快发展铁路尤其是高铁提出了客观要求。可以说，中国比任何一个国家都更需要高铁。

在高铁的诸多作用中，对消费者而言，有一个作用不能不提，这就是高铁的竞争带来了人们对出行方式的自主选择权。这种选择权既是价格上的，更是出行方式上的。中国消费者今日之弱势，不仅仅在于消费者自身的力量弱小和法律的不完善，某种程度上，更在于生产和经营者对市场的垄断。在无可选择的情况下，人们只能忍受高价格和恶劣服务、而一旦市场有了竞争，消费者也就有了可替代的选择。

确保安全是发展高铁的前提

虽然从战略上说还应大力发展高铁，但鉴于中国目前的技术状况、管理能力以及整个社会急功近利、急于求成的大环境，高铁的发展必须以确保安全为基本前提。不管在任何时候和任何情况下，速度都不应冲淡安全，更不能代替安全，这是“7·23”事故给我们留下的最弥足珍贵的教训。

“7·23” 动车相撞事故的调查结果虽尚未公布，但正如调查组组长、国家安监总局局长骆琳所言，这是一起不该发生的，完全可以避免和防范的重大责任事故。目前的调查表明，这起事故既有系统设计存在严重缺陷导致设备故障的问题，同时还暴露出故障之后应急处置和安全管理方面存在的问题。

应该说，骆琳所指出的问题在铁路行业并不是个别的，而是一种普遍现象。在巨额投资的推动下，高铁已经形成了一个庞大的产业链条，据悉，有超过30家上市公司参与分享其带来的巨大商业机会，整个高铁建设，包括高铁动车组、车厢、线路建设、调度系统、信号系统等所有建设和技术，基本由它们包揽。面对这块巨大“蛋糕”的利润诱惑，一些上市公司不惜以低于造价、低于供货价的价格来竞标，甚至大肆行贿；另外，为赶工期，一些企业基本上拿到立项就开工，缺乏严格科学的论证，把人命关天的安全问题抛诸脑后。

例如，北车公司最近宣布召回其在京沪高铁运营的CRH380BL型动车组，此次召回的原因，主要是中国北车所属长客股份公司生产的CRH380BL型动车组连续发生热轴报警误报、自动降弓、牵引丢失等故障，这些故障大多因分供方配件不合格所致，在运营现场难以快速排查和有效整改。

除了高铁产业链中的企业责任外，目前，整个铁路管理体制跟不上高铁的发展速度也是“7·23” 动车相撞事故的一个重要因素。首先是轨道运输人才短缺。一般来说，一个合格的高速铁路列车司机至少需要培养3至5年，但现在铁路司机严重缺乏。其次，现行的铁道部、路局、站段的三级管理体制易造成管理过度集中，导致管理难以到位，影响管理质量。

高铁建设和营运中存在的上述问题，其实在中国的其他行业和市场都或多或少存在。可以说，经济建设中指导思想上的急于求成，追求速度超过追求质量，体制落后导致监管失灵，这是近年来中国发生的一系列重大事故共同的体制根源。

因而，在技术运行成熟得到充分检验之前，有必要放缓高铁建设进度、降低规划建设里程、降低速度并下调票价。

铁路系统的行政性垄断亟需打破

不过，降低高铁的运行速度只是确保高铁安全运行的第一步。要真正体现高铁的作用，关键还是要改革铁路的国有体制，打破铁路系统长期形成的行政性垄断机制，通过多元化、多渠道、市场化的融资来保障铁路建设的资金需求，同时通过强化市场准入、技术、安全性标准等的监管，来提高铁路的服务水平。

对于政府来说，“7·23”事故暴露出一个严重的问题，即众所诟病的铁路体制到了不改不行的地步。近年来，中国铁路建设得到快速发展，尤其是高铁建设突飞猛进，不少建设项目提前完成，如京沪高铁项目由原计划的2012年底竣工提前到2011年6月底实现通车。但铁路建设的大跃进也留下了一系列安全隐患。像6月底京沪高铁正式通车以来，不到20天的时间就出现6次运营故障，尽管铁路部门解释称处于磨合期，可在短短一月内连续几次发生铁路客运运营故障现象，这在中国铁路史上还非常罕见。

铁路是中国当前为数不多的几个还在顽固坚持计划管理的行业。虽然20多年来，铁路体制改革也几经“折腾”，逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一，区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等变革，但这只是铁路内部的变革，是一种“技术”行为，而政企分离、政资分离的实质，尚未真正触及。

铁路线路因其具有的“自然垄断”性质，从而使得铁路的管理体制具有高度的行政垄断特点，不仅政企、政资不分，而且整个行业就是一家超级垄断企业。各铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，虽然分别为一、二级法人，但并不真正拥有法人财产权，企业不能以其拥有的法人财产独立地在市场活动中自主决策、独立经营、自负盈亏，整个国家铁路系统内部基本是下级铁路部门向上级铁路部门负责，核心和关键的生产经营决策出自铁道部，财务清算制度也由铁道部掌控，因此，铁道部才是真正唯一的经营主体。可它又是全国铁路行业的政府主管部门，负责市场规则、行业政策的制定及监督。

这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清，造成铁路投资体制单一，行业内不存在相互竞争，企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力。从而，社会资本难以进入其中。所以，尽管高铁近年呈快速发展态势，但基本看不到民营资本和外资的身影。

铁路系统之所以形成这种严重排外的行政垄断体制，是由以下几个因素造成的：一是对铁路迫切需要解决的问题出现判断偏差。铁路的瓶颈到底是因运能不足而需要大发展，还是要提高已有轨道的使用效率、改革铁路体制，这在以往对铁路的讨论中，一直争议不断。争议的结果是2003年后铁路部门提出了跨越式的发展思路，认为铁路应以发展为主，集中力量办大事，把铁路运输能力瓶颈问题先解决，铁道现有的体制因而维持了下来。二是铁路本身是比较特殊的一个行业。作为全国性的基础设施产业，铁路和一般工业企业及其他竞争行业不太一样，其改革重组需要一些特别的安排。三是原先的铁路管理方式为军事化或半军事化，整个铁路系统内部是个非常严密的整体，尽管这些年也剥离了一些与运输关系不大的辅助功能，但很不彻底，至今还保留着公检法等体现专政职能的机构，这在中国的部委中比较罕见，此种管理体制延续下来也就构成了今天的局面。

客观而言，鉴于铁路所具有的自然垄断性质和对国计民生的重要性，确实不宜用一般的国企改革思路去改革铁路体制，但铁路改革至今进展不大，甚至在某些方面还在强化过去的体制，根子其实在于多年垄断形成的特殊利益。这个特殊利益不打破，改革就不可能进行下去。而要打破这个特殊利益，国家就不能仅站在铁路系统的角度考虑问题，必须从中国的改革大局、全民的福利和经济的发展这个高度去推进铁路改革。任何一个部门，都会借口本部门的特殊性和重要性，极力维持有利于其利益的体制。

国家给予铁路垄断地位，是出于公益性的考虑，而不是让它与民争利，因此，不管铁路具体的改革如何进行，打破政企合一、政资合一的体制这个方向不能动摇。偏离了这个方向，就不是我们所需要的铁路体制改革，改革也就走向了歪路。

要打破铁路系统长期形成的行政性垄断，铁道部首先须与各铁路局、铁路公司脱钩，并将行政管理和资本管理分开，成为纯粹的监管部门，同时让后者真正成为一个独立的行使企业决策和资源配置的法人。只有这样，地方铁路局、铁路公司作为铁路企业才有动力引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份公司，并建立现代企业制度，完善公司治理结构。而有了独立的资本管理，铁道部也可以专司市场准入、技术、安全性标准等的监管，提高铁路的服务水平。

（作者系中共中央党校《学习时报》副编审）

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