公众参与反腐败的国际比较及其启示

□ 李景平，雷 艳，韩 锐

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

公众参与反腐败的国际比较及其启示

□ 李景平，雷 艳，韩 锐

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

本文根据新时期我国公众参与反腐败面临的形势，以廉洁指数较高的国家为例，从公众参与反腐败的教育预防、制度保障以及舆论监督和非政府组织参与反腐败等方面进行比较分析，并在此基础上提出建议，即以吸收廉洁指数较高国家的公众参与反腐败的长处来弥补我国公众参与反腐败的不足，进而促进我国公众参与反腐败的科学化、规范化。

公众参与；反腐败；廉政建设；国际比较

反腐败是一项复杂的工程，需要社会各方面的配合，其中公众参与是反腐败斗争中不可或缺的力量。胡锦涛同志在十七届中纪委六次全会上强调，要紧紧依靠人民群众支持和参与，充分发挥人民群众在党风廉政建设和反腐败斗争中的积极作用。近年来，我国公众在反腐倡廉建设中发挥着重要作用，据最高人民检察院统计显示，“在检察机关立案侦查的案件中，群众举报或通过群众举报深挖出来的职务犯罪案件占立案总数的70%以上。”［1］由此可见，公众已经成为遏制腐败，推动我国反腐倡廉建设发展的重要力量。但是，由于缺乏全民范围的、普及性的反腐败教育及现有法律制度缺失等原因，我国公众参与反腐败还面临着重重困境。

根据透明国际组织的标准，CPI（Corruption Perceptions Index）指数［2］在8.0以上的国家即被称为清廉国家。据透明国际披露的资料显示，芬兰、瑞典、澳大利亚、新加坡、美国、德国等国长期居于世界清廉指数的前列。纵观这些清廉国家的反腐败实践，其中公众参与反腐败是各国廉政建设不可或缺的一个重要环节。廉洁指数较高的国家在公众参与反腐败方面有较多的实践经验，值得我们借鉴和吸收。本文试图通过对廉洁指数较高国家的公众参与反腐败过程中的教育预防、制度保障、舆论监督及非政府组织参与等方面进行比较分析，并在此基础上提出建议，即以借鉴和吸收廉洁国家公众参与反腐败的长处来弥补我国公众参与反腐败的不足，进而促进我国公众参与反腐败的科学化、规范化。

一、公众参与反腐败的国际比较

（一）公众参与反腐败的教育预防

廉洁指数较高国家特别注重对公众进行教育预防，并且在这方面积累了一些成功经验。芬兰、新加坡、德国等国，通过学校、家庭、专门的机构以及大众传媒等方式对公众进行道德、法律等方面的教育，培育公众的廉洁理念，在全社会营造远离腐败、拒绝腐败、谴责腐败的健康舆论氛围，从而达到了遏制腐败的目的。

表1国外公众参与反腐败的教育预防

（二）公众参与反腐败的制度保障

⒈信息公开制度。阳光是最好的防腐剂，信息公开使得政府处于公众的监督之下，对防止腐败有着不可替代的作用。瑞典、美国、新西兰、英国等国都从法律制度层面详细规定了政府信息公开的方式、程序等，这既充分保障了公众的知情权，又为公众参与反腐败畅通了渠道。

表2 国外信息公开制度及规定

⒉保护举报人和证人制度。举报和作证是公众参与反腐败的重要途径。在司法制度相对健全的国家，一般都规定了举报人、证人保护法，以保障公众参与反腐败的权利。美国、德国、澳大利亚、加拿大等国都有关于保护举报人和证人的单独立法。除了法律保障以外，美国还制定了“证人保护项目”，并设有检察官执法办公室专门保护证人。德国联邦警察局（BKA）承担保护证人的任务，保护的范围涉及证人的亲属及最亲近的人。澳大利亚规定了较全面的证人保护制度，不仅有全国性的证人保护计划（简称NWPP），各州还有自己的证人保护法。

表3 国外保护举报人和证人的制度

（三）公众参与反腐败的舆论监督

大众传媒的舆论监督，不仅是广义的公众参与反腐倡廉建设的一部分，而且能够有力地声援其他公众，使其在参与反腐败斗争中发挥积极的作用。长期以来，大众传媒在西方被称为是立法权、司法权、行政权之外的“第四权力”，“这是因为大众传媒在反腐败斗争中能够发挥‘警犬’职能和‘鼓手’职能。新闻媒体被称为反腐败的‘警犬’，是因为它们出于本能的需要，从不同的角度监视着政府高级官员的活动，在反腐败斗争中经常报警。”［3］新闻媒体还被称为反腐败的“鼓手”。在西方国家，一方面，腐败分子十分害怕新闻媒体的宣传会引起公众的关注和愤怒；另一方面，新闻媒体督促了国家专门机关有效地开展侦查、控诉和审判活动。在美国、德国、瑞典等廉洁指数较高的国家，大众传媒在反腐败方面发挥着重要作用。

表4 国外大众传媒的组织特点、法律规定及典型案例

（四）公众参与反腐败的非政府组织参与

公众反腐败的另一种力量来自于各类非政府组织（NGO）。据统计，目前活跃在国际政治经济舞台上的NGO组织有4395个，他们充分利用其根植于社会各个阶层的优势，便于搜集和反映社会各界的愿望和对政府决策及各级官员渎职腐败行为的情况与证据，从而引发社会公众的关注与支持。［4］英国、日本、韩国等国的非政府组织在对政府公共权力运行进行监督和制约、组织和促进公民积极参与反腐败、为政府决策提供建议和咨询等方面发挥着重要作用。

表5 国外非政府组织的名称及其参与反腐败的举措

三、我国公众参与反腐败面临的困境

近年来，我国公众参与反腐败取得了一定的成效。然而，由于教育不力、现有法律制度缺失、舆论监督乏力等原因，我国公众参与反腐败斗争仍面临着许多困难。

（一）公众参与意识淡薄，参与能力不足

首先，公众参与意识淡薄。由于受反腐败传统观念、清官情结等意识的影响，部分公众对腐败行为不够敏感，往往持一种事不关己的冷漠态度；其次，公众参与能力不足。由于权利意识、法律知识的欠缺，一部分公众虽然有较高的参与愿望，但却不知道作为一个公众在政治生活中有哪些权利和义务，也不知道如何去参与反腐败和怎样才能实现有效参与。

（二）公众参与反腐败的法律制度缺失

⒈信息公开法律制度不完善。虽然自2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）开始施行，但我国的政府信息公开目前仍然存在着很多问题，从法律完善的角度来看，主要有如下几个方面。一是 “法律阶位低”。“《信息公开条例》作为一项中华人民共和国国务院令，即最高行政机关制定的行政法规，只能约束其下级和政府部门而对人大、检察院、法院及其他国家机关并没有约束力。并且以行政法规的形式规定政府信息公开，其权威性与制裁措施等都具有一定程度的局限性。”［5］二是法律体系不完善。《信息公开条例》公开原则的落实有赖于与《保密法》、《档案法》和其他一些法律法规的互相衔接并互为补充，但我国的《保密法》、《档案法》中一些重要制度的设置已远远落后于实际发展的需要而亟待修改。三是信息公开范围不明确。《信息公开条例》第8条有“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”这项条款旨在规定政府公开信息的例外情形，但是其用词却过于笼统，究竟如何界定“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”没有具体标准。

⒉举报制度存在缺陷。自20世纪80年代末我国建立举报制度以来，举报在检查机关办理大案要案的过程中发挥了重要作用。但是随着我国改革开放的深入发展和腐败现象的日益复杂化，举报制度的缺陷凸显：首先，对举报人的物质报酬和奖励规定得不具体，可操作性较差，导致了落实难甚至会出现因奖励发放泄密而使举报人遭受打击报复的后果；其次，对举报人政治权利保护的规定不完善。“我国现行不少法律法规都规定了对举报人的保护，但主要是从规定举报受理机关的责任和制裁打击报复行为入手，而没有明确赋予举报人的权利，这是一种消极保护。”［6］第三，举报受理机构不明确，造成举报渠道不畅和群众举报难。我国现行法律中只笼统规定检察院和行政监察机关应设立举报中心，受理群众的申诉、控告、检举，但没有明确规定统一的独立举报受理机构；第四，举报程序不规范、不严密。我国法律没有规定具体统一的举报受理机关，也没有规定举报案件和查办期限，特别是缺乏举报的具体处理程序。因此，就会出现举报材料被秘密销毁甚至转到被举报者手中，使举报者遭到打击迫害的现象。这些情况严重挫伤了社会公众的积极性，降低了公众参与在反腐倡廉建设中的作用。

⒊证人制度不健全。在我国，证人制度在司法实践中表现出来的问题相当突出。“一方面，证人不作证、不出庭和作伪证已成为普遍的社会现象；另一方面，证人的权利得不到有效的保障，证人的人格得不到恰当的尊重，证人在面临打击报复时得不到及时的救助。”［7］形成这种现象的原因是多方面的，其中制度不健全是极其重要的原因。首先，我国法律对证人权利保护立法不完备。有关证人保护的法律、法规散见于《中华人民共和国刑法》等法律的一些条文和一些部门规章中，没有单独立法；其次，有关规定只是注重事后对证人的救济，不具备有效地事先保护证人安全的功能；第三，有关法律规定太概括，缺乏可操作性；第四，目前我国既无对证人予以经济补助的制度，又缺乏保障证人合法财产利益的配套措施，致使证人财产权益无保障；第五，《中华人民共和国刑诉法》第48条规定：“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。”但是对于证人拒绝作证，却没有规定应负什么法律责任，受什么惩罚，也没有规定对证人拒证可采取什么样的措施，因此，证人拒绝出庭作证没有任何顾虑。

（三）公众参与反腐败的舆论监督乏力

近年来，我国舆论监督在取得长足发展的同时也存在着监督不力甚至监督不能的问题。主要表现在：首先，舆论监督的组织不健全。目前我国大众传媒的组织者依然是政府，作为独立于政府的个人和社团主体组织缺失；其次，舆论监督的法律缺失。我国目前因为缺乏比较完整的舆论监督法律法规体系，所以，没有从法律的角度明确舆论监督的地位、性质、权力，没有对新闻侵权、新闻记者的权利和义务等做出可操作的详细规定；第三，舆论监督的力度尚显不够。即监督一般性问题多，重大问题少；监督基层工作多，监督领导机关少；监督群众中存在的问题多，监督领导中存在的问题少；监督事后发生的问题多，监督事前、事中的问题少”。［8］因此，离发挥新闻媒体监督成为“第四权力”的作用还有很大距离。

（四）公众参与反腐败的非政府组织面临参与困境

由于我国非政府组织发展起步较晚，并且非政府组织自身的一些问题及其发展中存在的阻碍，使我国现有的反腐败非政府组织力量较弱，作用也没有得到充分发挥。首先，“我国非政府组织的公民基础薄弱。真正的完全民间化的志愿者组织几乎没有”；［9］其次，有些非政府组织缺乏独立性和自主性。过分依赖政府使得非政府组织无法对行政权力的运作进行有效监督和制约，影响了非政府组织参与治理腐败的效果；第三，非政府组织缺乏必要的管理监督机制。我国由于受历史传统、政治和法律不完善等诸多因素的影响，监督机制尤其是外部监督管理机制还不健全，公众因而缺乏合理的、制度化的公开渠道对非政府组织进行监督。

四、国外公众参与反腐败实践对我国的启示

国外在公众参与反腐败的教育预防、法律制度以及舆论监督和非政府组织参与等方面有很多值得我们学习的地方。

（一）大力培育公众的民主法治意识，营造浓厚的公众参与氛围，提高其参与能力

借鉴新加坡、德国、澳大利亚等国的教育公众参与反腐败的实践，我们要根据我国的实际情况在全民范围内进行普及性的反腐败教育。我们可以在小学、中学和大学开设专门课程，并在校外设置专门的机构或职业培训中心，对公众开展国家意识、权利意识、法制、廉政道德等教育，培养公众的主体意识，使公众在参与国家政治生活中具有高度的政治责任感和积极主动精神；培养公众的廉洁意识，使反腐败的观念深入人心；培养公众的法制意识，加大对有关法律、法规、条例、规定的宣传力度，让公众了解我国的监督机构、渠道、程序和受理机关的职责等，使其善于运用法律武器维护自身的合法权益，敢于同各种腐败行为作斗争。

（二）完善信息公开制度，确保公众的知情权

廉洁指数较高国家的政府信息公开在制度建设、公开方式及运行机制等方面都对我们有一定的启示。要进一步推进我国的政府信息公开，就有必要借鉴其有益经验，努力做好以下几个方面的工作：首先，要加快推进政府信息公开法律制度体系建设。当前，应在《中华人民共和国宪法》中规定政府信息公开的原则，并将《信息公开条例》规定的内容细化，特别是要对不予公开的政府信息进行分类细化，使各个政府信息公开责任单位有可操作的依据，与此同时，必须完善与信息公开法律相配套的相关法律制度建设，从而达到构成政府信息公开的完整体系的目的。其次，科学划定公开与保密的界限。一方面，应尽快合理界定国家秘密的范围；另一方面，应合理公开行政机关工作人员的个人信息。第三，确定信息公开方式。加强政府门户网站建设，根据信息的特性和对社会公众的意义确定公开方式，以利于进一步扩大政府信息公开的社会影响。

（三）完善举报制度和证人制度

我们要根据我国的实际情况借鉴和吸收国外关于保护举报人和证人的制度，完善我国的相关制度。

⒈在完善举报制度方面，首先，我国应加快制定《举报法》，把举报工作纳入法制化轨道。其次，要健全举报受理机构，完善举报程序。我国应借鉴国外反贪法律体制的成功经验，设立统一、独立的举报机构，以便于公众参与反腐败。此外，还应详细规定举报的具体环节以及举报当事人在各个环节中的权利和义务。第三，要建立健全对举报人的奖励和保障机制，将举报的激励和保障措施系统化、制度化。通过保护举报人的合法权益，充分、持久地发挥举报作用。第四，要完善查办打击报复案的工作机制。必须明确界定打击报复的概念，对于打击报复的行为，应根据其情节轻重，给予不同的处罚，防止出现当前对打击报复行为处罚缺失的现象。［10］

⒉在完善证人制度方面，我国应加快制定《证人保护法》，并建立专门的证人安全保护机构。在《证人保护制度》中既要包括证人保密、危险报告、证人出庭作证经济补偿、侵害追究制度等一般保护，也要包括重点危险证人的贴身保护、作证后的特殊证人保护、易受伤害证人的程序保护，还要包括对证人的辅助保护措施，即加大危险犯罪人和被告人的人身控制、设立威胁证人的证据推定规则、建立证人人身财产保险制度等。具体讲，在保护范围上，不仅要保护证人的身体权不受侵犯，而且要保护证人的名誉权、荣誉权、人格尊严权以及相关财产权益不受侵犯；在保护对象上，不仅要保护证人本人，而且还要保护证人的近亲属的合法权益不受侵害；在保护方法上，应体现证人优先保护原则，对于打击报复证人的案件要快立、快审、快结，以使证人的合法权益能得到及时的保护。

（四）健全社会舆论监督机制

通过总结西方发达国家舆论监督机制的特点，我们应该根据我国社会舆论监督现状进行相关方面的改进。首先，要健全舆论监督组织结构。赋予大众传媒一定的独立自主权，使其在宪法和法律的规定范围内，在享有知情权、调查权、评论权和曝光权的情况下，独立开展监督活动，充分发挥职能作用；其次，要多种监督方式有机结合，实施责任追究。人大监督、司法监督和纪检监督等各种监督形式都有各自的优势和长处，舆论监督往往只能批评和揭露某种现象及其行为，而要求问题得到解决，还需依靠其他监督形式。此外，媒体自身也应接受其他监督类型的监督，一旦舆论监督超越了法律的界限，违背了职业道德准则，同样要受到法纪的制裁；第三，要完善舆论监督法制。对行政权的舆论监督需要理性支持，更需要法律的保障，所以要加快舆论监督的立法进程，尽快制定和颁布规范舆论监督的各种法律和法规。

（五）为非政府组织参与反腐败创造条件

以上各个国家的非政府组织参与治理腐败的一些实践经验有些并不适合我国，如韩国非政府组织开展的政治落选运动。因此，我国非政府组织应根据我国国情借鉴国外经验。首先，我国政府应对非政府组织重新定位，为非政府组织的发展创造良好的外部环境，并给予其一定的资金支持；其次，要改进政府对非政府组织的的监管体制，同时要加强非政府组织的问责制建设，使其主动接受政府监督；第三，倡导非政府组织积极、有序地参与反腐败。非政府组织一方面可以通过对腐败案件进行的举报和监督来加强对政府公共权力的制约，以防止和减少腐败行为的发生；另一方面可以倡导反腐观念，积极对公众开展反腐败教育，组织和促进公民积极参与反腐败活动。

改革开放以来，我国公众参与反腐败在相关理论和实践中取得了一定的成就。但是，我们也应看到，我国正处于转型时期，公众参与反腐败在教育预防、法律制度、舆论监督、组织参与机制等方面还存在着诸多缺陷与不足。国外发达国家在公众参与反腐败的诸多方面有很多成功经验已引起我们的重视，我们必须加以研究，并结合我们的国情加以借鉴和吸收，在实践中充分发挥公众在反腐倡廉中的作用，以期建立高效、廉洁的政府，为社会主义现代化建设服务。

［1］最高检.七成以上职务犯罪案件源于群众举报［DB/OL］.正义网，2010－06－21.

［2］刘艺明.世界清廉国家廉政文化浅析 ［J］.上海党史与党建，2009，（05）.

［3］［4］孔璋，孔儒.中欧反腐败比较［J］.法学杂志，2009，（07）.

［5］侯登华，张袜慧.试论我国政府信息公开法律制度的完善［J］.电子政务，2009，（06）.

［6］［10］ 王瑞娟.完善我国举报制度的思路探讨 ［J］.理论探索，2005，（04）.

［7］毕海毅，英国证人制度浅议［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2008，（03）.

［8］舆论监督调查组.河北省新闻舆论监督状况调查报告［J］.新华文摘，2000，（04）.

［9］秦吴扬.非政府组织反腐败之作为：国际视野与中国选择［J］.学会，2008，（08）.

（责任编辑：牟春野）

International Comparison of Public Participation in Anti－corruption and Enlightenment

Li Jingping，Lei Yan，Han Rui

In new centuries，according to the situation with which public participation in anti－corruption of our country have been confronted，this article took the higher honest index countries for examples，proposed from four aspects of public participation in the preventive education，institutionelle garantie，supervision by public opinion and participation of NGO to compare and analyze.Through comparison，the article took the advantages of public participation in anti－corruption of higher honest index countries，so as to make up the deficiency of public participation in anti－corruption of our country，and also promote public participation in anti－corruption scientifically and normally.

public participation；anti－corruption；enlightenment

D630.9

A

1007－8207（2011）12－0022－05

2011－07－01

李景平 （1958—），男，陕西礼泉人，西安交通大学人文社会科学学院教授，博士生导师，研究方向为廉政制度与文化建设；雷艳 （1986—），女，河南周口人，西安交通大学人文社会科学学院硕士研究生，研究方向为廉政制度与文化建设；韩锐 （1984—），男，陕西西安人，西安交通大学人文社会科学学院博士研究生，研究方向为廉政制度与文化建设。

本文系国家社会科学基金资助项目 “公务员薪酬对其廉洁行为影响的机制研究”的阶段性成果，项目编号：11BZZ055。