联合国环境规划署的缘起及其局限性

■ 檀跃宇／文

联合国环境规划署的缘起及其局限性

■ 檀跃宇／文

随着全球经济的快速发展，环境问题已经成为具有全球性，并对人类社会的生存构成根本性挑战的问题之一。作为世界上最大的政府间国际组织——联合国于1973年成立了联合国环境规划署，作为联合国体系内专门负责协调和催化全球环境保护工作的国际机构。它的成立，一方面大大促进了全球环境的治理进程，另一方面由于其自身所固有的局限性，在全球环境保护事业中难以发挥应有的作用。本文试图从联合国环境规划署成立的背景、特点等角度对该机构存在的局限性予以深刻阐释。

联合国环境规划署成立的背景

随着全球工业化的快速发展，到20世纪 60年代中期，全球范围的环境退化几乎在所有工业化国家都成为一个新的、 尖锐的社会问题。1962年美国海洋生物学家雷切尔·卡逊发表了惊世之作《寂静的春天》，向人们敲响了生态危机的警钟。面对日益严峻的生态危机，欧美发达工业国家民众的环境意识空前觉醒，现代环保运动如火如荼。

在瑞典的努力下，环境问题被提上了联合国的日程。1967年，在瑞典驻联合国外交官因加·索森和瑞典常驻联合国代表斯沃克·奥斯特伦的积极活动下，瑞典常驻联合国副代表伯耶·比尔纳于12月13日向联合国大会提议：将拟议中的联合国大会的主题—— “原子能的和平利用”改为“促进人类关于环境问题的合作”。最后，联合国大会决定于1972年召开联合国人类环境会议，并接受瑞典政府的提议，由瑞典来主办此次会议。

联合国人类环境会议是在东西方冷战的背景下召开的。当时的发展中国家大都在政治上取得了独立，但由于贫穷与落后，在经济上依然对发达国家处于依附地位。对于发展中国家来说，最为关注的是如何通过工业化发展经济，工业化意味着发展，意味着经济的腾飞，意味着国家独立与主权的捍卫。因此，对环境治理参会意愿并不强烈。为了将发展中国家纳入到全球环境治理的进程中来，联合国人类环境会议秘书长莫里斯·斯特朗特别保证，会议议程将不仅包括发达国家的环境问题，而且包括发展中国家关注的发展问题，并且要求发达国家环境政策的负担不应转嫁给发展中国家。

1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩成功召开。会议取得了一系列重要成果，最显著的一项成就便是决定在联合国体系内为解决环境问题而成立一个专门机构——联合国环境规划署。

联合国环境规划署的运作机制

一、职能：操作性还是规范性？

在20世纪70年代初期，尽管不存在专门负责环境事务的国际组织，但是联合国系统的许多专门机构在人类环境的诸多领域具有基本的职责并早已开始了大范围的环境活动。一些常设的国际机构大都负有某些环境使命。譬如，世界气象组织对大气污染和气候变化的关切；联合国粮农组织对与土地、水源、森林、渔业有关的环境事务的关注；在环境对人类健康的影响方面，世界卫生组织则负有广泛的职责；国际原子能机构在控制放射性污染方面则扮演了中心角色。除了这些专门机构，联合国系统内的一些其他机构同样深深介入了环境事务，如联合国开发计划署、联合国经社理事会、联合国工业发展局等。面对联合国人类环境会议做出的成立一个专门解决环境问题的国际机构的决议，所有机构都不愿意向新的机构转让职权及可能的资金。

然而，鉴于环境政策横跨了农业、健康、劳工、运输、工业发展等传统的功能领域，以及现有的组织机构在国际环境事务的管理方面存在各自为政的倾向，缺乏协作的行动，不足以解决众多的环境问题。因此，成立一个新的机构以统一协调和管理环境事务势在必行。

为了避免与联合国系统中已有的专门机构不必要的争权，新成立的联合国环境规划署，在职能上被定位为是规范性的，在国际环境领域主要执行三项核心功能：一是环境知识的获取与评估，包括对环境质量的检验、对采集数据的评估、对未来趋势的预测、科学研究、促进政府及国际组织之间的信息交换等；二是环境质量的管理，包括通过多边协商设定环境目标与标准、起草国际协议，以及为此施行设计行动纲领和政策；三是国际支持行动，包括环境技术援助、教育与培训等。因此，这一新机构并不具有操作性的功能，它的主要任务是保持对各国政府、国际组织及非政府组织行为的总体观察，确定出必要的环境项目并促成其实现，并成为全球环境趋势的信息中心。[1]

1972年12月联合国大会关于建立联合国环境规划署的2997号决议指出，联合国环境规划署的首要目标是为联合国体系内的全球环境事务提供一个中心平台，汇集、协调、调动现有的一切专门技能以解决迫在眉睫的环境危机。从中可以看出，联合国环境规划署的主要功能是规范性的，操作性的功能则应该留给负责某一领域的专门机构。

二、机构形式：专门机构还是附属机构？

在斯德哥尔摩会议的准备过程中，与会者普遍认为为应对环境问题而采取的国际行动及其负责机构应以联合国为中心，这就决定了这一新成立的机构要么是联合国系统的负责环境事务的独立的专门机构（诸如世界卫生组织、世界气象组织等），要么是联合国主要机构之下的一个附属机构（诸如联合国开发计划署、联合国粮食计划署等）。

然而，要想成为联合国的专门机构，必须保证其无论在组织上或是在活动上都是独立的、自主的，有独立于联合国秘书处和联合国大会的管理机构，而且经费来源于对成员国征收的摊派性的义务捐款。鉴于专门机构的这些特征，成立一个新的专门的环境机构的设想被认为是不现实的，原因是：

首先，如前所述，成立一个新的专门机构将必然导致新的机构与现有机构之间的不必要的竞争。现有专门机构已存在较长时间，并与国内外的支持者建立了较为牢固的联系，所以新专门机构将无法发挥其领导或协调职能。

其次，在20世纪70年代，联合国的专门机构给人的印象是等级森严、官僚作风严重，因此专门机构的形式将妨碍在新兴的环境领域所需要的创造性、灵活性及专业性。

第三，普遍的共识是环境问题是一个综合性问题，它的根源有经济、政治、文化等各方面的因素，把环境保护的使命赋予某一特定的专门机构只会使环境问题边缘化。

最终，联合国环境规划署成为联合国大会和联合国经社理事会的附属机构，并通过经社理事会向大会报告自己的活动。这最终赋予这一新成立的机构以规划项目而非专门机构的地位。在联合国的组织体系中，作为联合国的附属机构，规划项目拥有最低限度意义上的独立性与权威。一般来说，它们规模较小，成员身份尽管具有地域代表性但并不具有普遍性。然而，作为联合国的内在组成部分，它们一般接受联大的监督检查，因此，所有的联合国会员对它们的管理都拥有发言权。

三、财政来源：义务摊派还是自愿认捐？

成立伊始，联合国环境规划署的财政来源主要有两部分：一为联合国常规预算的财政分配，二为由不受限制的自愿认捐所构成的环境基金。前者主要用来满足联合国环境规划署主要机构理事会和秘书处的日常工作费用，后者由美国的倡导而成立，主要用来支付联合国环境规划署从事环境活动所需的全部或部分经费，以及与其他联合国机构、国际机构、各国政府和非政府组织进行合作的费用。

事实证明，联合国环境规划署微薄的财政来源远远不足以完成其巨大的使命。由于环境基金完全依赖于自发的捐助，因此其稳定性和独立性较差。在环境基金中，大部分是有指定用途的捐助，它们占到规划署财政来源的三分之二要多，捐助者往往规定了其专门的用途，因此导致联合国环境规划署的活动零散而缺乏重点，极大地削弱了其行动自主性。

然而，联合国环境规划署的财政来源之所以主要采取自愿认捐而非义务摊派，首先，是由其机构形式决定的。在联合国系统，只有联合国的主要机构和专门机构的财政来源于会员国义务缴纳的会费，其他附属机关的财政支持则主要来源于自愿捐献。其次，美国作为当时环境基金最大的捐助国，对这一机制的形成起了关键作用。在美国，所有的义务性捐助必须经过国会的批准，而自愿性认捐则只需总统的批准即可。当时美国国会大幅削减了美国对联合国的义务性捐助金额，因此采取自愿认捐是避免国会掣肘的良策。再次，如果环境规划署的预算依靠摊派性捐助，则它的所有成员（包括发展中国家）都必须毫不例外地缴纳。而在当时，在广大的发展中国家看来，环境问题被认为主要是工业污染问题，让它们来为发达国家制造的问题买单对发展中国家来说是不公平的。

联合国环境规划署的局限性

一、权威不足

从该机构的职能来看，由于为了避免与联合国系统的已有机构在环境问题上的争权，联合国环境规划署的职能从一开始就被定位为规范性的而非操作性的，用它的设计师之一斯特朗的话说就是，它应该成为“智囊”而非“官僚”。因此，它在国际环境领域的职能主要是在联合国系统的主要机构之间围绕环境问题发挥协调、沟通、促进作用。根据功能主义的功能决定形式的原则，这一功能定位决定了这一国际环境机构的形式——联合国主要机构的一个规划项目。以一个新成立的联合国附属机构的身份来完成协调联合国系统的专门机构的职能，显然是比较困难的。已经建立的各种组织或机构（如世界卫生组织、联合国粮农组织、世界银行等）拒绝接受一个新建的、缺乏权威的组织的协调领导，其后新成立的组织（如全球环境基金、可持续发展委员会等）同样不愿承认它的权威地位。虽然联合国环境规划署促成了众多的多边环境协议的谈判并取得了成功，但是这些协议在一旦实施之后便获得了自主性。[2]

二、资金匮乏

作为联合国的辅助（附属）机构，这一地位决定了联合国环境规划署的资金主要来源于自愿性的认捐。联合国每年分配给它的常规预算是500万美元。[3]据估计，联合国环境规划署每年的预算大约为1.8—2.15亿美元，与该机构所负有的巨大使命相比，显然是微不足道的。此外，与在环境领域活动的其他国际组织相比，它的财政数目也少得可怜。譬如在2006年，联合国发展规划署的预算为47亿美元，世界粮食署为28亿美元，世界卫生组织为16.57亿美元，而联合国环境规划署只有2.15亿美元。[4]此外，由于环境规划署的环境基金中的绝大多数为指定用途的款项，因此使得联合国环境规划署的工作缺乏自主性、连贯性与重点。

三、内部管理结构存在缺陷

联合国环境规划署的内部管理职能主要由三个独立的机构共同行使。它们分别是：由58个成员国组成的理事会、由联合国环境规划署最高行政长官执行主任直接领导的秘书处，以及由各国驻肯尼亚大使组成的常驻代表委员会（充当各国驻联合国环境规划署的常驻代表）。尽管常驻代表委员会的代表通常缺乏环境方面的专门知识背景，但他们的职责却包括日常工作和预算项目草案的评估及理事会决议案的准备。通过对规划署工作的直接介入或对其工作人员的间接影响，常驻代表委员会极大地限制了秘书处的自主与权力。由于这些代表在本国的行政升迁主要取决于他们在环境规划署的工作业绩，所以他们极尽所能为本国谋取利益。另外，由于理事会是环境规划署的最高决策机关，因此它对其工作项目和预算拥有最终决定权。而理事会的代表通常是理事会各国的环境部长，理事会的会期每年一次，为期一周。经常的情况是常驻代表委员会精心准备的决议草案为理事会否决。

结 语

自从联合国环境规划署成立的那一刻起，国际社会对它的评价就褒贬不一。有的认为，考虑到它的使命、资源、权威，联合国环境规划署创造了历史的奇迹。[5]其中最为显著的便是它主持和促成了大量国际环境机制的发展和形成。有的则认为，联合国环境规划署在世界环境领域未能拥有譬如世界贸易组织在贸易领域、世界卫生组织在卫生领域那样的权威和声望，这是它的失败，因此提议将联合国环境规划署进行改革，建立一个拥有独立机构与预算的世界环境组织，以纠正其在资金、人员、权威等方面的不足，从而更好地应对环境问题。[6]

然而，如果考虑到环境问题的复杂性、南北双方对环境问题的分歧、当初的设计者的构想，以及它产生的过程，那么便能对它在全球环境治理中的作用做出较为客观的评价。

联合国环境规划署本身的局限及其困境有着更为深刻的根源。作为一个国际组织，它本是主权国家意愿的产物。联合国环境规划署的资金、人员、权威的不足，其本质是主权国家对环境保护意愿的不足，如果更进一步说，则是西方发达工业化国家对环境保护的意愿不足。

工业革命以来，发达国家以不能持久的生产和消费方式过度消耗世界的自然资源，并在实践中实行环境利己主义，给发展中国家和全球的生态环境带来严重的破坏。美国前总统卡特曾坦率地承认：“世界环境中的大多数问题是富国造成的，它们是日本、美国、欧洲和其他国家。”[7]根据国际环境法的“谁污染谁治理”及“共同但有区别的责任原则”，发达国家理应对全球“生态赤字”负更大的责任，承担更多的义务。所以，如果说联合国环境规划署的资金匮乏是其职能受阻的重要原因，那么其实是发达国家不愿意担负起它们的责任，规避其应尽的义务。

欲矫正人与自然的关系，首先就必须调整人与人的关系，调整南北国家之间的关系。作为国际社会的优势群体，发达国家理应在向诸如联合国环境规划署等国际组织提供更多捐助的同时，积极调整南北之间不合理的国际政治经济关系，向发展中国家提供更多的经济和技术援助，以减少后者在发展过程中的环境代价，减轻全球的环境压力，这既是一种“补偿”，也有利于发展中国家积极参与国际合作。因为在今天这样一个全球日益相互依赖的世界上，帮助他国其实就是在帮助自己。

（作者单位：中北大学人文社科学院）

[1] Maria Ivanova, “Designing the United Nations Environment Programme: a story of compromise and confrontation”, International Environmental Agreements (2007) 7, pp.346-347.

[2] 陈承新.全球环境治理的核心制度变革探析[J].国外社会科学:2009,6:59.

[3] Laurence D. Mee, “The role of UNEP and UNDP in multilateral environmental agreements”, International Environmental Agreements (2005) 5, p.234.

[4] Maria Ivanova, “ UNEP in global environmental governance: design, leadership, location”，Global Environmental Politics, Volume 10, Number 1, February 2010, p.49.

[5] Konrad von Moltke, “Why UNEP matters”, Green globe yearbook 1996, p.58.

[6] Frank Biermann, “Reforming Global Environmental Governance”: UNEP Towards World Environment Organization, http//www. centerforunreform.org/system/files/GEG_ Biermann.pdf

[7] 王正平.发展中国家的环境权利与义务的伦理辩护[J].哲学研究:1995,6:40.