对东亚区域合作“开放性”的再认识

■ 秦治来／文

对东亚区域合作“开放性”的再认识

■ 秦治来／文

开放的地区主义最初发轫于亚太经济合作组织。时至今日，开放的地区主义已经超越亚太经济合作组织模式，成为引领东亚区域合作发展潮流的一面旗帜。东亚是世界上开放程度较高的地区之一，东亚的发展与繁荣得益于东亚的开放。东亚系列峰会的召开，深化了人们对地区主义“开放性”的认识。秉承准确的“开放性”地区理念，对推进东亚合作深入发展具有重要意义。

“开放性”在区域合作中的基本含义

理解开放的地区主义的前提，是厘清“开放性”对区域合作的基本要求。开放的地区主义之所以出现不同看法，与人们对地区合作之“开放性”的不同认知密切相关。一般而言，区域合作中的“开放性”应具有以下基本内涵：

一是来去自由——强调自愿合作，不拘泥于形式或者制度。开放地区合作空间应立足于相关国家的实际和意愿，不主张“一刀切”。在地区合作中，自愿“让渡主权”与强制“让渡主权”有着本质区别。从逻辑的角度看，既然开放的地区主义主张地区合作向所有相关国家开放，它就理应尊重国家在“让渡主权”方面的利益，即国家保留必要时可以“不合作”的权利。从实践的角度看，奉行开放的地区主义的区域组织成员并未被迫让渡部分国家主权，仍旧保持较为完整的管理经济和社会事务的权力。按照地区主义的“开放性”的要求，区域组织大多主张通过发表声明、宣言等方式对其成员提出建设性意见。例如，10+3既是亚太经合组织的成员，也是亚欧会议、世界贸易组织、国际货币基金组织的成员，它积极参与、支持并扩展多边规则，但是并不致力于构建一个封闭的、歧视性的集团。“非制度化”、“非形式化”是开放地区合作空间的独特魅力所在。

二是一视同仁——倡导多样包容，追求内外开放的互动。尊重多样性，是开放地区合作空间的基本前提。世界是丰富多彩的，应该承认各国文化传统、社会制度、价值观念、发展模式的差异。同样，推动区域合作，需要域内国家以平等开放的精神和灵活多样的方式，协力构建各种文明兼容并蓄的地区。只有尊重并推进域内发展模式多样性，因地制宜，才能探索出一条符合地区特色的区域合作之路，这是区域合作蓬勃发展的不竭动力所在。而且，实现内外互动，也是开放地区合作空间的本质要求。传统区域合作具有排他色彩，其合作措施大多仅限于成员内部，对域外成员实行歧视性待遇。与之不同，地区主义的“开放性”在强调区域内合作的同时，也不排斥区域外合作，即倡导对内开放和对外开放达到平衡。开放地区合作的空间不仅要求区域成员之间相互开放、相互平等、消除歧视、减少区域内障碍，也支持区域成员与域外成员的交往，力争实现在开放中推动各国共同进步、促进各地区共同发展。

三是以点带面——把握重点，坚持循序渐进的发展。地区合作的开放要做到有的放矢，不追求一揽子式合作。在抓好重点的基础上，区域合作逐渐朝着更广泛的领域发展，朝着更深层次的方向迈进。需要强调的是，推动经济领域的合作朝着文化领域拓展，是深化地区合作的必由之路，即地区身份的建构是经济一体化的一个努力方向。客观地说，经济合作向政治、安全领域的扩散，将会触及域内国家的主权等核心利益，刺激各国内部民族主义的敏感神经，甚至会引起民族主义甚至极端民族主义的反弹。在这种背景下，开放地区合作空间需要尤为重视共同文化观念的协调作用。地区身份或者认同的形成，是开放地区合作空间的最高追求。

东亚区域合作的几种“开放性”倾向

东亚系列峰会丰富和发展了地区主义的“开放性”思维，同时也带来了一些新的认识问题。例如，开放东亚合作空间的真实动力是什么，东亚地区的开放有无“硬件”限制等等。这样一来，人们应准确认识“开放性”对东亚地区合作的基本要求，避免出现对东亚地区主义的误解。透过东亚系列峰会，目前东亚区域合作的“开放性”出现了几个值得警惕的倾向：

一是整体不协调——经济合作一枝独秀，“溢出效应”并不明显。

东亚地区在经济领域的合作启动最早、效果最好。东亚地区贸易依存度已经由20世纪80年代的30%上升到2005年的60%左右。例如，中国—东盟双边贸易额在2010年达到2927.8亿美元，并朝着2015年的5000亿美元目标顺利迈进。按照东亚地区主义的“开放性”要求，地区合作应该是循序渐进而相互协调的，经济领域的合作能够“外溢”到其他领域。然而，东亚地区合作只是展现了经济合作一枝独秀的景观，并未引起其他领域的连锁反应，即区域协调发展似乎可望而不可及。更何况，东亚经济合作距离成熟的一体化目标还有不小差距。东亚国家从欠发达国家到最发达国家的发展层次样样齐全，发展水平落差过大，容易引发经济合作目标的分歧。即使令人看好的中国—东盟经济一体化也只是“盘到中期”，仍然面临贸易不平衡、物流不够畅通等一些亟待解决的问题。这样一来，东亚国家在安全等其他领域的合作远远落后于经济合作，无疑会增加人们对东亚合作发展前景的担忧。例如，东亚经济合作并未冲破地区安全困境的魔咒——东北亚仍存在半岛对峙的冷战遗产，地区安全合作机制仍在探索之中。经济领域的内外互动只是东亚地区合作的重要内容，开放东亚合作空间不等于经济合作可以涵盖其他领域合作。

二是淡化地缘情结——非东亚化趋势备受推崇。深化同区域外成员（观察员）的务实合作，是近年来东亚国家推进地区合作的一个重要着力点。区域外国家参与到东亚合作进程，必然能够为东亚合作开拓更大的发展空间。但是，在一个主权国家构成的国际体系中，认识地区主义的逻辑起点仍然不能脱离“地区”一词的地理本义。种种迹象表明，名为“东亚”地区的合作峰会远远超出了地域限制，蕴含了一股“远离东亚”的发展潮流。作为东亚区域合作的主导者，东盟对澳大利亚、新西兰和印度参加首届东亚峰会提出的三条认证条件是比较宽松的：保持与东盟之间的实质性关系，成为东盟对话伙伴国，认可《东南亚友好合作条约》。上述与会条件为东亚峰会的“扩容”打开了方便之门。继澳、新、印三国之后，美国、俄罗斯已经接受邀请参加东亚峰会，东亚地区即将迎来10+8合作机制。如果开放东亚合作的空间没有明确的地域限制，甚至默认地区合作逐渐淡化东亚色彩，那么这种合作模式将在东亚地区逐渐失去吸引力。地区主义的“开放性”不能脱离地理因素的支撑，东亚地区主义的“开放性”更是如此。无限制的泛东亚化或非东亚化，明显背离开放东亚合作空间的发展初衷。

三是合作动力呈现“以小搏大”。开放东亚合作空间不等于开放地区合作的主导权之争。首届东亚峰会以来，围绕地区合作主导权的斗争始终如影随形，尽管区域大国均多次对此“高调”否认。在东亚地区，真正可以发挥中枢作用的域内国家是中国和日本，而区域合作的权力中心却是中小国家组成的东盟。东亚出现“小马拉大车”的合作局面，既有东盟自身努力追求的因素，更是东亚地区主要国家相互博弈的结果。对于东亚领导者角色的担当，中国“有力无心”，日本“心有余而力不足”（东亚国家对日本侵略的历史记忆犹新）。中国多次重申“与邻为善、以邻为伴”的方针和“睦邻、安邻、富邻”的政策，绝不会在东亚地区谋求支配性地位。为了阻止中国成为东亚峰会的主角，日本采取一些针锋相对的制衡措施：鼓吹“东亚共同体”，以此回应中国政府倾向的10+3模式；力邀域外大国参会，牵制中国；设立总额为1亿美元的东盟综合支援基金等等。中日在推动区域一体化方面的“不合作”，为东盟巧妙发挥以小带大的独特作用，进而谋求区域合作领导地位创造了良好的外部条件。随着美国高调“返回”东亚，东亚地区的大国合作机制将发生重大变化，中日围绕地区领导权的“暗战”可能变得更为复杂。欧洲联盟成为区域合作的一个成功样板，与英法德三驾马车的联合推动息息相关。地区合作无论是封闭还是开放，都不能远离域内大国联合推动的“中轴”。

四是制度建设在争议中尴尬徘徊。一种观点认为，开放东亚合作空间就是要彻底打破传统地区合作的制度藩篱。不同于欧盟的封闭性、制度性区域合作模式，东亚区域合作模式（如10+1、10+3）具有新地区主义的一些特点，明确反对封闭性、制度性合作。但是，制度缺失给东亚地区合作带来的负面影响日渐凸显。忽视制度建设的最大弊端在于，它容易导致区域合作出现“搭便车”现象。例如，在经济领域，贸易自由化进程大多要接受普遍规则和强制措施的约束，而东亚地区贸易合作则缺少必要的硬性约束。这自然会引起人们关注这样一个核心问题：对于全球贸易自由化进程而言，东亚区域贸易是一个助推器，还是一块绊脚石？经验表明，“没有制度的地区合作”往往充满不确定性，有时会出现停滞或倒退，必然阻碍经济全球化的深入发展。如果东亚合作始终处于灵活多变之中而不具备相应的稳定性，那么其发展后劲必然大打折扣。开放东亚地区的合作空间需要协调非制度化与制度化之间的关系，而不能极力回避甚至剔除制度建设的作用。

“开放”理念引领下的东亚区域合作前景

开放地区合作空间，为推进东亚区域合作注入新的动力。促进东亚区域合作，必须坚持开放的思维和保持政策的透明，已成事关东亚各国合作发展前途的基本共识。秉承地区主义的“开放”思维，未来东亚地区合作应努力做好三个方面工作：

一是促进核心国家的务实合作。

虽然东盟能够破解区域合作“群龙无首”的难题，但是其领导作用不时会出现“失灵”现象。有分析认为，正是中日在推动区域合作方面未有“大作为”，才使得善于左右逢源的东盟有机会扮演力所不逮的领导角色。东盟10个成员发展水平不同、历史背景各异、宗教信仰异常多样、政治制度各有千秋，这些因素容易导致其一体化建设进程受阻。如此一来，继续领导东亚合作让东盟有些不堪重负。再加上，协调中日关系远远超出了东盟的能力范围，这也决定了东盟不可能领导东亚地区实现更高层次的合作。

大国是推动地区合作的关键。没有域内大国的联合推动，东亚地区合作难以取得长足发展。当前，中日应积极推动战略互惠关系的构建过程，为东亚合作提供最为重要的支持力量。构建中日战略互惠关系，要在建立多层面交流机制的同时，选好若干突破点，如大力推动中日之间高速铁路建设、环保型汽车开发、其他环保新技术合作、新式清洁能源开发、可持续能源等方面的重大经济技术项目合作。而且，要稳妥处理美国因素对中日关系的影响，推动中美日三边关系朝着等边三角形的方向发展。

二是加强机制建设的有力支持。

东亚地区已有一定形式的制度安排，如上海合作组织、东盟、亚太经合组织等主要区域合作组织，但是大多处于探索之中。在可预见的未来，从功能性一体化的“软地区主义”向制度性一体化的“硬地区主义”过渡，应是东亚地区合作的发展趋势。加强机制建设，将成为推进东亚地区合作的重点领域。为此，应制定一种有的放矢、层级分明的发展战略。从目前的形势看，加强经济技术合作是促进东亚机制建设的一种行之有效的方法。通过促进地区经济一体化进程，可以逐步化解与周边各国的矛盾。例如，在认真实施中国—东盟自由贸易区协议的基础上，可逐步向中亚、东北亚和南亚国家推广自由贸易协议。同时，应尽可能利用现有机制，不宜再提新的多边机制。中国周边是一个以中小国家为主的地区，中国综合国力的迅速增长势必引起这些国家的警惕。如果忽视客观实际而一味强调地区机制的“破旧立新”，有可能加深周边中小国家对中国和平发展战略走向的猜疑。实际上，即使中国对周边地区机制进行改造或者创新，也未必能取得预期效果。

三是注入地区身份的认同观念。

地区认同的缺失是东亚地区主义异常活跃而略显松散的主要原因所在。在推动地区合作的过程中，东亚国家常常强调国家层面的“身份认同”，注重国内层面的利益考虑，而很少关注不同国家之间的“社会学习过程”。一个明显的例子是，东亚国家不仅没有形成一种共同的外部安全观念，而且有些国家还在制造和散布各种“威胁”论调。东亚国家在经济制度、政治体制、发展模式、价值观念、生活方式等方面差别很大，历来缺乏一些类似大欧洲的地区观念，甚至也没有泛非主义之类的整体观念。反观欧洲联盟的发展历史，共同观念（包括安全观念）为地区主义的深入发展提供了强大的动力支持。法国和德国不遗余力地推动欧洲一体化的发展，与两国形成的“大欧洲”文化默契或者地区身份密切相关。欧洲一体化的经验表明，地区身份或者认同的形成，往往是检验地区经济一体化是否深化的最终标准。尽管地区认同的缺失是目前东亚地区合作的一个明显不足，但是也恰恰是东亚地区一体化深入发展的不竭动力所在。为此，应积极倡导以儒家思想、王道政治为核心内容的地区文化，通过多边对话来增加彼此的认同感与信任感，推动东亚各国建构起合适的“地区”理念。以周边文化外交来推动中国与邻国之间的友好合作，必将为东亚地区合作深入发展提供持久动力。

（作者系中共中央党校国际战略研究所副教授）（责任编辑：刘娟娟）