美、德、日三国残疾人社会保障法律制度概览

2011-11-21

当代世界 2011年2期

■余向东/文

当今世界，社会保障已成为各国公民的一项基本权利，残疾人社会保障在整个保障体系中的地位也日渐提升。社会保障作为一种文明社会共同的制度选择，自然存在着一些共同的质的规定性，而国情社情的差异又必然使得这一法律制度在不同的国家各具特色，呈现出既互相区别又互相联系的特征。本文对美、德、日三国有影响力、有代表性的做法作一简要介绍，以期对中国残疾人社会保障法律制度建设提供参考和借鉴。

美国的残疾人社会保障法律制度

美国的现代社会保障制度形成时间相对较晚，但现在却是一个社会保障法律制度相当健全的发达国家。虽不属于高福利的社会保障制度，然而其对弱势群体尤其是残疾人的社会保障却很完善。

一、强调就业与劳动自助

美国1920年制定的《职业康复法》是世界上第一部专门针对残疾人就业方面的法律。1935年美国实施《社会保障法》，规定为残疾人重新就业而进行培训，联邦政府对州政府给予财政援助。1956年艾森豪威尔执政时扩大和推进了对残疾人的就业保障，制定了包括老年、遗族、残疾保险的OASDI计划。1973年《康复法案》首次在社会福利层面禁止对残疾人实行就业歧视。美国总统乔治·布什于1990年签署了《美国残疾人法案》，其中的就业条款宣告了对符合工作要求的残疾人在任何就业环节的歧视都是非法的。克林顿总统于 1999年签署一项重要法令，规定采取一系列保障措施为残疾人提供就业培训和求职辅导，从而实现病残救济计划的重心从提供福利保障到重获工作能力的重大转变。

在2001年的财政年度预算中，美国国会批准劳动部新设残疾人就业政策办公室(ODEP)。2002年财政年度预算总统建议再增加2003万美元，并在ODEP增加10个专职职位。ODEP的使命是在助理国务卿的领导下，长期和持续地致力于帮助越来越多的残疾人就业。2003年12月11日，美国劳工部长赵小兰和小企业管理局局长巴雷托签署了一份《战略联盟备忘录》，以帮助残疾人创办小企业，增加残疾人在小企业中的就业机会。美国政府作为最大的雇主，政府部门中也有残疾职工，根据2008年的一次统计，美国政府部门有16万残疾雇员。[1]美国残疾人就业门路比较宽，就业方式多种多样，更难能可贵的是一些残疾人还就职于高、新、尖领域。

二、突出教育与转换服务

美国国会根据残疾人教育存在的问题及发展走向，在不同的历史时期颁布或调整相应的法律。从1958年《残障儿童教育补助法》、1968年《协助残障儿童早期教育法案》、1975年《所有残障儿童教育法》到1990年《残疾人教育法》、1997年《残疾人教育法修正案》、2004年《残疾人教育促进法》，在教育对象、教学管理、经费保障、教师队伍等方面作了详细规定。美国残疾人教育主要包含六个基本原则：坚持零拒绝、非歧视性评估、免费而合适的公立、最少限制的环境、家长参与决策以及正当程序保护等，由特殊学校、特殊班级、资源教室和全纳学校等实施机构，采取个别化的教育方式和有针对性的课程体系。美国残疾人教育历经了隔离教育阶段、回归主流教育阶段和全纳教育阶段，在其发展过程中始终探索如何加强学校、家庭和社会的合作关系，构建残疾人教育的强大支持系统。[2]

转换服务是指继续中学后教育以及培养就业、独立生活的能力，以使残疾学生在中学后具有最大的独立性和创造性，从而充分有效地挖掘残疾人人力资源和创造潜力。1990年以前，研究人员就认识到其重要性，转换计划被纳入了1990年的《残疾人教育法》（EHA）修正案。1990年以后，EHA要求学校和家长必须为每个残疾学生设计个别化的教育计划，在该计划中增加一项关于接受高等教育或者就业的转换目标。1997年EHA修正案要求为14岁以上残疾学生制定的个别化教育计划，要对他们的转换服务需求进行陈述并且必须每年更新，以强化转换计划的重要性。[3]可见转换服务为残疾学生中学后阶段的培养做好了充分准备，为残疾人接受高等教育和拓展就业空间打下了坚实基础。

三、注重康复与融入社会

美国具有较为完善的康复医疗服务和残疾人专用的康复设施，并形成了联邦政府与地方政府分权、国家与社会机构互动互补的格局。1973年美国国会通过了《残疾人康复法》，明确联邦康复服务署为法定主管机关，地方政府设立职业康复机构以执行康复计划，中央给予80%经费补助。一般由普通医院或护理机构为残疾人提供医疗服务，由保健局或护理机关为残疾人提供护理人员，其中，“访问护士制度”是国家为残疾人提供康复服务的主要渠道之一。对于精神病患者，美国从隔离保护的政策走向社区护理，由社区卫生中心、州立精神医院、康复中心等机构协作进行。美国各个州也根据各自的情况开展了康复项目。职业训练、康复、返回工作岗位计划由州负责，每年为上百万伤残人士提供康复服务。[4]

1961年美国标准协会制定了第一个“便于残疾人出入、使用建筑物及有关设施的设计标准”，使美国成为第一个制定“无障碍标准”的国家。1968年美国颁布了《建筑障碍法》，1973年成立了属于联邦独立机构的无障碍委员会。1990年生效的《美国残疾人法案》，标志着美国残疾人进入了“无障碍时代”。“今日美国残疾帮助计划”具有极为独特的意义与地位，在促进残疾人获得公共服务、社区服务等方面不断发挥着重要作用。在美国，每一个有50个车位的停车场至少具备2个以上的残疾人车位，公共交通开设了无障碍巴士服务，城市道路、建筑物、文化体育场馆、住宅社区等均设立了无障碍设施，办公设备、电子产品和通信工具等均采用了无障碍技术。[5]

德国的残疾人社会保障法律制度

19世纪80年代，俾斯麦领导的德国政府先后颁布了三项法案，其中《劳工疾病保险法》不仅是世界上首部现代社会保障法律，也成为德国最早有关残疾人社会保障的法律。魏玛共和国时期(1919—1933)，有关重度残疾人的法律被法典化。1953年德国重度残疾人法颁布，1974年重度残疾人保障法对原有的残疾人法律原则进行了修正。2001年《残疾人保障法》以社会法典第9章的形式颁布，德国形成了专门性的残疾人保障法律。德国残疾人社会保障之所以一直是理论和实务界关注的对象，源于其历史演进的开创性、形式内容的丰富性、管理方式的独特性。

一、特惠的福利津贴

德国被誉为仅次于瑞典的“福利国家”，残疾人可以享受许多方面的福利，各种社会保险来承担其生活照顾费用。首先由伤残保险金来提供，如果不够支付，第二步由医疗储蓄金管理机构来继续支付，如仍旧不够，致残者有权申请社会救济来保障其基本生活。[6]德国残疾人福利津贴主要有疾病保险待遇、工伤保险待遇、战争伤残赔偿、一般伤残待遇或残疾人过渡津贴。劳动者伤病治疗期间的疾病保险待遇一般相当于其工作收入的70%，在残疾人接受康复或职业训练之后，就业援助机构进行劳动能力鉴定并为其介绍相关工作，如果仍然不能进入劳动领域，就按照不同的致残原因由不同的部门按月发放伤残待遇。[7]

德国残疾人可以享受到诸多间接的津贴，重度残疾人可以申请领取残障金，以作为对由于残疾而导致的在社会中处于劣势地位的补偿，主要包括：税收优惠、免费的公共交通、减额的车辆使用税、特殊的停车设施，以及电视和广播许可费免除等。不管何种原因致残的残疾人，都可以向战争赔偿办公室提出申请，战争赔偿办公室会进行取证以确定该申请者是否具有享受上述待遇的资格。[8]残疾年金在德国以不同的致残原因为依据，划分为法定事故保险年金、劳动能力降低年金、残疾人养老年金、社会赔偿年金四种。[9]德国任何一项社会保障基金都有可能对某一部分残疾人的特定需求负责，它几乎存在于社会保障系统的所有子项目之中，保障内容涵盖了残疾人社会生活的方方面面。

二、严格的就业保护

德国实际上开创了按比例安排残疾人就业的先河，其影响波及欧洲各国和世界许多国家，因此常被称作德国模式。德国将雇佣残疾人规定为法定义务，特别是1994年，德国把残疾人劳动就业权作为基本权利入宪并且适用于国内的司法实践中。根据德国法律规定，任何有20个或超过20个工作岗位的公共或私家雇主，都要保留其5%的职位留给残疾人，有些联邦机构需要保留其岗位的6%。如果企业或机构没有遵守这项法令，则雇主需支付一种补偿性征收即残疾人就业保障金。[10]另一方面，残疾人的就业合同受到法律的自动保护，企业解雇残疾职工，必须经过政府劳资部门批准。

德国不仅在法律上设立了明确的残疾人就业比例和相应的严格惩罚规定，而且还制定了详细的就业政策。按照从轻到重的残疾程度，德国企业在岗位分配中形成了这样的链条：普通工作岗位配备辅助设施——受保护的单个工作位置——企业里的残障员工车间或部门——康复工厂(包含在家工作)——劳动能力学习工厂——专门医院管理下的残障人劳动车间——住院治疗机构内的劳动康复。残障程度越高，生产能力越低，在此链条中所展示之劳动康复方法越在后面。[11]残疾人如果在公共劳动市场就业无法达到，德国康复方案便提供两种可供选择的就业形式：一体化项目和庇护工厂。德国把残疾人职业康复和培训就业紧密而又科学地结合起来，这一做法堪称典范，值得借鉴。

三、完善的社会服务

德国法律明确提出，德国境内不应当有任何一个人有被忽视和被排斥的感觉。任何残疾不管致残原因如何，都有权利并且能够获得各种及时、周到的社会服务。德国医疗康复包括：治疗、药物、包扎用品、疾病体操、运动疗法、语言疗法等医疗手段，患者或残疾人在门诊治疗和康复诊所中还可以享受医疗康复援助，食宿费用亦由相关社会保障基金或待遇承担。德国还设有 “在宅护理制度”，为残疾人提供了极大方便。德国职业康复包括职业培训、进修、改行及雇佣，使残疾人尽快地获得、改善和恢复劳动能力。德国的就业援助和职业介绍服务内容丰富、细致入微，根据不同的残疾状况和不同的需要采取一切必要措施，有些职业服务机构还承担残疾人食宿。[12]

德国对残疾人的服务兼顾了不同的需求，老年残疾人有护理保险待遇解决其生活需要照顾的问题，16岁以下的残疾儿童少年治疗康复和功能训练的全部费用均由国家承担。政府建有特殊儿童中心和各式特殊学校，对需要家长照顾的残疾儿童，政府发给一位家长最低工资让其全职在家照顾，对上学路程较远的残疾儿童，政府包下全部费用指定出租汽车负责接送。[13]对于需要配备辅助器具或需要进行居住场所无障碍改造的残疾人，则由政府或相应的社会保障基金出资为其配备或改造。德国随处可见人性化的无障碍设施，联邦和州政府都设有专门的残疾人事务专员，[14]各城市都成立了联络服务中心。政府鼓励非政府组织、社会公益组织、慈善机构从事残疾人社会化服务，代表特定残疾群体的残疾人协会组织十分活跃。

日本的残疾人社会保障法律制度

日本是亚洲地区第一个推行社会保险的国家，其社会保障制度与欧美发达国家既存在相似之处，又有着显著不同。尽管日本的社会保障起步较晚，但其发展到目前已不亚于西欧福利国家。从战后到20世纪70年代短短30年间，日本已系统地建立了涉及就业、教育、康复、福利、残疾恤金等相当全面的残疾人社会保障法律制度，成为“东亚福利模式”的典范和样板之一。

一、立法与体制保障并重

立法先行是日本推进残疾人社会保障制度的一条重要举措和有效经验。日本1949年制定《残疾人福利法》，1960年颁布《残疾人雇佣促进法》，1979年修订了《特殊儿童抚养补助金给予法》。1988年颁布了《精神保障法》，并在此基础上于1995年颁布了《精神保健福祉法》，1993年颁布《障碍者基本法》。相关的法律还有：1949年生效、1997年修订的《身体残疾人福利法》，1906年生效、1988年修订的《精神残疾人福利法》，1970年制定的《残疾人福利协会法》，1970年生效、2004年重新修订的《残疾人基本法》，连同《残疾人教育法》、《残疾人职业训练法》、《伤残病者特别援助法》等等，形成了相互支撑、相对完备的法律体系。[15]

为确保法律法规、规划纲要落到实处，日本设置了大量相应的具体执行和实施机构。主要有福利事务所、残疾人更生咨询所、儿童咨询所、协作机构。日本残疾人福利措施包括残疾人证的发放、咨询、指导、更生医疗的给付、辅助器具的发放等等。残疾人更生援助设施主要包括：残疾人更生设施、治疗疗养设施、福利之家、职业设施、福利中心、辅助器具制造设施和视觉与听觉障碍者信息供给设施。[16]特别值得一提的是，1960年日本制定了《弱智者福利法》，适用对象为18岁以上的弱智者。弱智其实为残疾类型之一，但该法要求全体国民加深对弱智者福利的理解，并同样设立相应机构、设置援助设施，由国家和地方公共团体负责实施更生援助及保护。

二、扶助与促进就业兼顾

国际上对残疾人实行扶助型的国家，以日本和法国最为突出。日本残疾人的康复疗养费用，政府补贴90%，家庭困难的全部由政府承担。政府对残疾人康复、就业、教育、培训、文体等所需用品用具进行研制和供应；对视力、听力和肢体残疾人的辅助器具、重度残疾人的住宅改造以及日常护理服务等费用都给予补助，家庭困难的同样全由政府承担；对残疾人的各种庇护工厂、职业学校、康复中心等给予经费和政策支持。[17]日本设有“残疾者手册”，残疾人凭此手册可获公共交通费、电讯使用费、航空费折扣或免费，同时还有残疾人免交所得税和居民税的优惠规定，在多种公共费用上享受减额照顾。此外日本不仅普设残疾人生活指导机构，而且还派遣家庭服务员帮助料理家务的制度。[18]

日本同样高度重视、大力促进残疾人就业，残疾人劳动就业主要有两个渠道，一是集中就业，二是按比例就业。对残疾人个体经营和自主就业给予扶持，包括提供贷款担保和资金援助。日本庇护性工厂近十几年发展较快，全国已有400多个，安置重残人2万多人。[19]日本的企业、单位必须每年向公共就业保障办公室递交报告，对超过比例安排的企业、单位实行奖励，每多招收一名残疾人，每月奖励2.7万日元，用于改善残疾人劳动条件和加强残疾人技能培训。对没有达到比例的企业或单位，该办公室发出警告并要求作出解释、限时限额完成，同时收取保障金，每少雇用一名残疾人，每月交纳5万日元。

三、政府与社会各界合力

日本的介助人体系以“代替身心障碍者之手脚，协助其完成生活必须行为”为服务宗旨，帮助残疾人完成家庭生活起居、各种家务、协助外出等。残疾人只要有需求，即可向负责管理介助人体系的机构提出申请，经过确认后可享受到介助人提供的服务。残疾人只需承担10%的费用，政府承担90%；如果残疾人家庭非常困难，则全部由政府承担。管理介助人体系的机构是残疾人自立生活中心，接受政府的委托管理介助人，其服务质量的高低由接受服务的残疾人来评价。日本的“HABATAKI俱乐部”效仿美国“WANA（We are not alone）Club”的做法，始终坚持以残疾人为中心，一切行为都须无条件围绕残疾人的需求来展开。[20]

日本社会保障的一个显著特征和重要特点，是体现东方传统文化、发挥家庭保障功能。日本年金制度的最大特征，是以家庭为投保计算单位而不是以个人。日本注重发挥亲情的作用，不仅实行护理保险制度，还培养家庭护理员。残疾人生活补助金基于家计调查，对于重度智障者和重度残疾人并存的家庭给予特别福利津贴。[21]为加深残健之间的理解与交流，动员社会各界对残疾人的关心与支持，日本一方面实行“残疾人日(周)”、“促进残疾人就业月”、“残疾人纪念集会”等制度，一方面通过给予法人资格等方式，促进以志愿者为主的市民活动，为残疾人提供良好的环境条件和心理支持。[22]

纵观以上三个国家残疾人社会保障法律制度，尽管它们都以某些方面为偏好或侧重，但实际上对其他方面也是兼备的，只是在整个残疾人社会保障体系中所占的权重不同，组合的比例和操作的方式有别。在看到其法律制度比较健全和相对完善的同时，还必须看到其受到的局限和面临的困境。中国具有深厚的文化渊源与制度传统，现代意义上的残疾人社会保障法律制度与具体国情之间必然有个嫁接、磨合和适应的过程。唯有树立正确的态度、采取理性的选择，中国残疾人社会保障前进的道路才会更为顺畅，行进的步伐才能更加稳健。

（作者系安徽省残疾人联合会副理事长）

（责任编辑：李瑞蔚）

[1] 张延辉.我国残疾人社会保障制度绩效评价研究.吉林大学博士学位论文.2008:67.

[2] 杨柳.从隔离到全纳——美国残疾人教育研究.西南大学博士学位论文.2009:6.

[3] 崔凤鸣.美国《残疾人教育法》与残疾人高等教育[J].比较教育研究，2006，10:71.

[4] 李莉、邓猛.近现代西方残疾人社会福利保障的价值理念及实践启示[J].中国特殊教育，2007，6:6.

[5] 黄苏宁.美国社会保障制度及残疾人福利政策的考察与启示[J].残疾人研究，2009，1:79.

[6] 周弘主编.国外社会福利制度[M].北京：中国社会出版社.2002:158—159.

[7] 乔庆梅.德国残疾人社会保障:内容、经验与启示[J].人文杂志，2008，6:166—168.

[8] 同上。

[9] 张延辉.我国残疾人社会保障制度绩效评价研究.吉林大学博士学位论文.2008:81.

[10] 特莱莎·德格纳.德国残疾人法律[M]//残疾人法律保障机制研究.北京：华夏出版社.2008:31.