从坎昆峰会看外交政策中的公共议程博弈

从坎昆峰会看外交政策中的公共议程博弈

■周庆安/文

2010 年11 月29 日至12 月11 日，联合国气候变化谈判峰会在墨西哥坎昆举行。这次峰会是近年来国际社会为防止气候变化而共同努力的一个组成部分。尽管坎昆峰会在国际社会关注度和期待值上，不如2009 年底的哥本哈根峰会，但是各国依然为2012 年《京都议定书》第一阶段到期之后的局面做出了积极的努力。中国在坎昆峰会上的态度和努力，也获得了世界各国的认可。

坎昆峰会再度体现出公共议程在外交政策上的博弈。这是这些年来公共议程博弈最为集中的一次。一方面是各国外交部门和经济部门围绕《京都议定书》展开的外交努力；另一方面是非政府环保组织、全球媒体、企业和个人围绕气候变化问题的发声；二者之间既有合作也有竞争。坎昆峰会成为了考察近年来外交政策中公共议程博弈的一次典型案例。

公共议题在国际政治中的兴起

所谓公共议程（Public Agenda），是指涉及到世界所有国家，带有一定公众性，需要政府部门和全球各国社会共同应对的政策议题。它是区别于主权争端、战争和平这些传统政治议程而言的，是这些年来国际社会高度关注的全球议程。这些公共议程的共同特点是非排他性，既涉及国家也涉及个人，各种力量都能参与博弈，国际舆论成为重要的博弈平台，决策过程需要获得多数支持。进入20世纪之后，尤其是在上半叶的两次世界大战结束之后，公共议程开始逐渐进入各国的政治视野。

公共议程在外交政策中的兴起，既是历史性的，也是时代性的。从国际政治发展的历史趋势来看，当今世界的重要特点，是全球化格局下各国之间的相互依存。这种全球化引发的相互依存不但是资源和人口的自由流动，而且引发了国际政治格局的重新调整，目前这种调整还在进行中，调整的结果必然是和更多国家关联度高的议题容易引发关注。气候变化问题就具备这一特点。

从时代来看，今天的国际政治中，战争与和平的命题在逐渐淡化，新的公共议程在凸显。从20世纪60年代到90年代，核不扩散问题曾经是各主要国家长期关注的问题。到20世纪60年代之后，发展问题逐渐进入各国的视野，由发展问题引发的南北对话、扶贫问题，逐渐成为公共议程的新代表。到了90年代之后，气候变化问题和公共健康问题异常突出，在国际政治、多边对话、联合国平台上有关这些问题的讨论越来越多，争议也越来越多。正如安东尼·吉登斯在《气候变化的政治》一书中所强调的那样，“联合国在气候变化方面扮演着关键的角色，但是同时联合国自身资源也不足，也可能因为国家集团甚至单个国家的行动而陷入瘫痪。因此一个更加多极的世界可以为合作带来更好的平衡”。

未来国际关系的一个重要趋势，是各国在公共议程上可能形成的博弈。以气候变化问题为例，这一问题的形成，本身带有复杂性和矛盾性。从积极的方面说，这个问题是人类世界为自身可持续发展做出的终极努力，带有非常强的社会关怀，自20世纪70年代开始逐渐成为各国的共识。但是从消极的方面来说，气候问题与各国的发展阶段有直接关系，需要各国承担“共同但有区别的责任”。发达国家在这一领域常常带着“气候变化霸权主义”的思路，要求发展中国家承担更多的，与发展阶段不相符的责任。因此，在气候变化的议题上，各国在多边平台的对话带有很强的博弈性质。这些年来，从1997年的《京都议定书》，到2007年世界各国形成“巴厘岛路线图”，再到2009年的哥本哈根气候变化会议，我们能够明显看到各国在防止气候变化和全球变暖问题上的激烈较量。从2009年11月的哥本哈根峰会，我们不难看出这种议程的博弈有很强的策划性，其效果也直接影响一个国家的国家形象和发展大局。

其实除了各国之间的政策博弈之外，国际舆论在公共问题上的影响力，也推动了这些问题成为各国外交部门桌上的新命题。气候变化问题自一开始，就受到了国际舆论的关注。美国作家雷切尔·卡逊的《寂静的春天》一书将这一问题以公共问题的身份带入各国外交政策的视野。到20世纪90年代，全球媒体对气候变化问题的报道开始广泛升温。在1992年联合国缔结《气候变化框架公约》的当年，美国三大报《纽约时报》、《华盛顿邮报》和《华尔街日报》对气候变化问题的报道数量超过500篇，并且将内容从80年代常见的科学版面移向商业版和国际版。到2009年的哥本哈根峰会时期，这样的报道已经更多地出现在国内政治版面上，甚至成为了地方政治和美国地方选举的主要议题。这说明，公共议程进入外交政策的高端领域，不完全由各国外交部门所决定，更多受到国际舆论、非政府组织和各种国际机构的影响。

公共议程凸显影响力与挑战

首先，一个国家在国际政治的公共议程中如何作为，是一个国家公共外交的重要体现。所谓公共外交，是指一个国家为了提升自身形象和维护自身安全，通过信息传播、告知、交流等手段，影响对象国民众和国际舆论的工作。在公共议程中，公共外交工作的体现相对更加明显。气候变化问题是这些年来，公共外交的一个重要问题。既然作为公共外交工作，那么这些议程的决定和延伸，就需要更多的社会团体参与。在此次坎昆峰会上，中国的企业家，甚至不少高耗能的地产企业负责人也到现场。比较2009年的哥本哈根大会，有更多的中国民众参与到公共外交工作中来，自然会对中国的议题起到更重要的支持作用。

其次，公共议程在舆论表现上有更强的意识形态性，往往与国际政治中所谓的“全球价值”联系在一起，对一个国家的国家形象具有重要的塑造作用。气候变化、公共健康、环境保护等问题很容易和“人权问题”对接，常常使得发展中国家在这些问题上的应对比较被动。尽管各国国家在气候变化问题上都有自己的国家利益，也希望其他国家多承担国际责任，降低自己节能减排的成本，但解决全球性问题需要国际社会的全方面合作，也需要一些国家让渡部分发展利益，这导致了人们更注重道德层面的责任担当。比如在哥本哈根峰会之前热炒中美是两大排放大国，就有传递“全球价值”负担的作用。而此次日本提出不愿在《京都议定书》第二阶段承诺减排，遭受的主要压力也来自于意识形态和道德层面。

再次，外交决策中的公共议程，需要强大的舆论引导能力。新闻传播学的议程设置理论认为，媒体不一定能决定受众怎么想，但是能够决定受众想什么。从目前来看，在气候变化问题上，媒体仍然关注主要排放大国的作用。以Factiva数据库的统计为代表，自2010年11月18日到12月17日一个月时间内，境外媒体对坎昆峰会的有关报道约5100篇，其中涉华报道1868篇，占36.1%，比2009年同期哥本哈根大会一个月内的报道比例提高了2.5%。美国仍然占第一位。从另一方面说，国际舆论也容易“绑架”公共议程，使得一个国家的外交决策顺序受到影响。从根本上说，大多数时候的国际舆论，会受到西方主流媒体的影响，比如在20世纪90年代索马里维和行动中，美国的外交政策就受到了媒体的重要影响。当然也有例外，在哥本哈根大会和此次的坎昆峰会上，以美国为代表的主要西方国家因为减排的表态不积极，而招致一些主流媒体的批评。但气候变化问题的总体主旨思路，是通过发达国家的主流媒体提出并最终形成舆论动向的。

最后，公共议程需要一个完整的战略规划。这种战略规划包括了政府政策，也包括了传播与沟通过程，还包括了效果的评估和反馈。从行为模式来看，公共议程在国际政治中体现为多重不同的步骤。公共议程进入一个国家外交政策的过程，是一个多方博弈的过程。从传统上看，一个国家在制定其外交政策议程的时候，往往首先考虑本国战略，涵盖了安全、经济、文化等多种领域。在公共议程流行的今天，决策规划同时还要考虑国际舆论的关注，其他国家与本国合作的可能性，以及政策博弈的阶段性等，甚至重视发达国家利用国际舆论施加影响，改变外交政策序列的情况。

气候变化公共外交对中国的启示

随着全球化的深入，公共议程的重要性也在日渐凸显。就气候变化问题而言，各国寻求合作的政治意愿正在逐渐提高。

就坎昆峰会而言，中国的作用表现体现了一个负责任的大国形象，得到了比哥本哈根更加积极的评价。正如加拿大《环球邮报》所言，“随着发展中国家逐渐走进全球气候变化的舞台，中国掌握着许多打开复杂问题大门的钥匙。中国正在适应自身的这一角色。”

首先，增强公共议程的价值引导。公共议程之所以会进入外交决策，是因为全球公众对其价值的重视。我们应当更加强化中国对人类生存和发展价值的认同，强化国际舆论对中国价值观的认识。气候变化是一个非常好的价值观引导命题。在这一问题上强调中国的理性和负责任形象，既有助于中国在政策博弈中获得最佳结果，更有助于世界了解中国的发展定位、发展目标与和谐理念。

其次，增强在西方话语体系中的说明能力，学会从西方角度来阐释中国的立场和观点。气候变化的公共外交中，中国的主题正在日渐凸显。从哥本哈根大会开始，中国代表团就通过举行吹风会、记者招待会等形式加强对国家立场的阐释；坎昆峰会上，中国设立了相关的展台，发送介绍中国的资料，中国代表团连续举行吹风会、政策介绍会，甚至还将企业家的论坛作为公开活动。这些活动都有助于西方国家对中国的正确解读。我们尤其要重视对西方国家舆论领袖的影响力。在坎昆峰会期间，包括美国《纽约时报》著名专栏作家托马斯·弗里德曼在内的一批舆论领袖高度关注中国的气候政策，甚至于2010年到中国采访和了解中国节能减排工作，这些人在媒体有影响力，但对中国的政策缺乏了解，做他们的工作，也是在做西方话语体系的说明工作。

再次，增强作为发展中国家的合作说明能力。大量的小岛屿国家和发展中国家对中国如何保护发展中国家利益抱有较高期待值，这些国家在气候变化的舆论中也具有一定分量。例如，玻利维亚在坎昆峰会上因坚持不同意最后的报告，结果造成舆论上的分歧，产生了不小的影响。如何与小岛屿国家、发展中国家建立良好的合作，并且对外形成一种更加理性的描述，获得这些国家的支持成为关键。他们和中国有相似利益诉求，而且在其他领域有重要的合作关系，在气候变化问题上的互相信任，也是中国面向发展中国家横向合作的节点。

最后，提升全球舆论的搜集和舆论引导能力，多角度发布中国在节能减排方面的相关信息。从目前来看，中国在气候变化问题上的信息采集能力较弱，对国际社会这一公共问题的政策转向跟踪往往比较被动。中国的阐述方式多为政府表态，这固然有权威性，但是也容易让国际舆论认为只是政府在单方面推动。其实气候变化问题和许多公共议题一样，既是政策问题，又是科学问题。要想更加充分放大中国的影响力，就需要及时对国际舆论作出反应，借助科学界、媒体界在学术会议、媒体论坛等场合发声，形成“共同但有区别”的表达方式，传递重要信息。

进入新世纪以来，中国在国际公共议程中扮演着越来越重要的作用，也越来越自信和从容。而在客观环境上，全球的公共问题也在逐步推动国际合作。与此同时，中国需要更多地研究外部世界的舆论热点，立足基本的政治运作与媒体规律，善用公共外交等多元化的手段，在公共议程的博弈中充分阐述自身原则，这样才能既维护国家利益，又促进全球发展，建立一个中国受益，国际认同的发展模式。

（作者系清华大学国际传播研究中心公共外交研究室主任，副教授）

（责任编辑：刘娟娟）