美债危机的成因及影响

■ 周 琪 齐 皓/文

美债危机的成因及影响

■ 周 琪 齐 皓/文

从2008年开始，源于美国房贷市场崩溃的次贷危机引发了全球性的金融危机，欧洲许多国家的金融体系都遭受了这场危机的致命打击，甚至出现了国家濒临破产的局面。[1]为了刺激美国经济和缓解美国财政紧张的状况，奥巴马政府采取了“量化宽松”的货币政策，扩大了国债发行量，然而，这种做法为美国最近发生的“主权债务危机”埋下了隐患。从表面来看，此次美国债务危机不过是金融危机造成的一个必然后果，但深究其原因，我们可以发现，美国债务危机与欧洲债务危机有着本质上的差别，美国国内政治的极化是导致债务危机的一个重要原因。

政治极化导致债务危机

国债上限是美国特有的债务限额发行制度，始于1917年，由国会立法通过，其根本目的在于对政府的融资额度作出限制，防止政府随意发行国债以平衡开支，避免出现债务膨胀，导致“资不抵债”的恶果。

2011年国会制定的美国债务上限是14.29万亿美元。美国财政部在过去的十年中向国外大量举债，用来资助两场旷日持久的战争、挽救金融制度、刺激经济复苏。只要美国政府的赤字财政持续下去（目前其每月预算大约短缺1250亿美元），它就不得不继续靠举债度日。

尽管白宫和国会最终就提高债务上限达成了妥协，缓解了国际上对美国拖欠债务的担忧，但国际评级机构美国标准普尔公司还是在8月5日将美国主权信用评级从顶级的AAA级下调至AA+级，这是美国这个世界最大经济体的国债信用首次从顶级跌落，而且AA+的评级意味着美国国债的信用水平已经低于英国、德国、法国、加拿大等国。标普声明，“降级反映了我们的观点，即美国国会和政府最近达成的财政巩固方案不足以达到我们所认为缓解美国政府中期债务状况所需要的程度”。标普同时在历史上首次把美国主权信用的前景从“稳定”降级为“负面”。按照路透社的说法，这意味着在今后12个月至18个月内，如果美国财政形势未见好转，其主权信用评级将可能进一步降级。

但在标普宣布给美国降级之后的黑色星期一，美国和全球主要股市出现短暂的较大幅下挫后，道琼斯和纳斯达克等指数第二天就大幅反弹。这说明在全球经济普遍低迷的情况下，美元仍是最具投资价值的资产，很多国家不得不承认，在投资美元之外，短期内不存在更好的选择。

由此看来，虽然美国债务危机的确是一个严重的事件，但其象征意义大于实际后果，短期内不会像突发性危机或者房地产危机那样产生严重后果。真正严重的问题是债务危机背后的美国国内政治现状，它导致国际上对美国解决国内问题的信心极大受挫。

美国在历史上也曾有过拖欠债务的先例，[2]但都并没有对美国经济构成严重影响。问题的关键不在于美国能否在限期之前提高债务上限，只要金融市场普遍认为美元国债仍然最具投资价值，而且美国仍具有偿还债务的能力，即使市场在短期内发生震荡，也不会对美国经济造成严重影响。客观地讲，在全球金融危机肆虐的情况下，希腊、爱尔兰等很多欧洲国家发生了主权债务危机，但与美国的主要区别是，它们缺乏最终偿还能力，相比之下，美国并非缺乏偿还能力，而是解决问题的机制出了问题。

事实上，民主和共和两党在是否提升债务上限的问题上持不同立场，是导致这次危机的直接原因。一国偿还国债的能力取决于该国政府的开支和税收政策，而民主和共和两党在这些政策问题上存在着政治理念上的差异，而且它们都将这些问题的解决与2012年的总统选举挂钩，这导致两党在选择处理债务危机的方法时，难以达成妥协。两党的分歧主要在于：解决方案是否覆盖大选年，以及偿还债务的钱出自何处。

在减少财政赤字的问题上，为了提高债务上限使得政府能够继续运转，民主党愿意作出一定程度的让步，减少政府开支。并计划主要从削减国防开支上入手，同时对富人增税。然而，倾向于代表中高收入阶层和工商业利益的共和党，反对任何增税计划，主张仅仅依靠削减政府开支而非增税的方法来减少赤字。共和党计划借机大幅度削减奥巴马政府财政政策的核心——社保与医保计划开支。不过，提高债务上限也意味着政府可能增加税收，这就引起了许多美国民众的担忧，根据盖洛普公司7月中旬所做的一次民意调查，42%的民众反对提高上限，22%支持，35%持中立态度。

民主和共和两党都认识到必须在短期内采取紧急措施，维护美国国债信用，而且还需要长期削减开支，重振美国经济，较为彻底地解决债务问题。但在此次债务危机中，对关键时间点的争论暴露了双方的政治意图：两党在这个问题的处理上，都着眼于2012年的大选。民主党希望提高债务上限的方案足以支撑到2012年11月总统大选之后，这样在大选前奥巴马政府就不需要再就减少财政赤字的问题同国会讨价还价。而共和党仅就为期六个月的、短期提高债务上限的方案达成一致。共和党的目的在于到2012年大选前，可以再次利用债务问题对民主党的选情进行打击。

共和党的这一方案将迫使奥巴马在明年选战前不得不再度面对痛苦的谈判，顾此失彼，而共和党人则可据此专注于选举筹款。就这一点而言，共和党已经取得了部分胜利，它不但迫使奥巴马取消了多场竞选筹款活动，还使击毙本·拉登带给他的民意支持丧失殆尽。7月25日，《华盛顿邮报》与美国广播公司新闻网公布联合民调显示，大部分美国人对奥巴马总统处理经济和联邦预算赤字的方法不满意，也不看好其创造就业机会的能力。57%的美国人不支持奥巴马总统处理经济问题的办法，60%的受访者不同意他处理联邦预算赤字的方法，37%的民众认为奥巴马把经济搞得更糟，这一比例比去年10月增加了6%。[3]根据7月29日的盖洛普民调显示，公众对奥巴马的施政满意度创下了两年来的新低，降至38%，而对他处理美国债务危机的满意度也仅有41%。[4]

自1960年以来美国已78次提高国债上限，历史上反对党也常常利用对债务上限的谈判来吸引国民关注反对现行政策的呼声，而且每次两党就此问题达成妥协都颇费周折。但是，在美国历史上，像此次到最后一刻两党才在国会中达成妥协尚属首见。与以往不同的是，此次除两党需要相互妥协之外，还需要得到“准第三方势力”茶党的支持。持顽固立场的茶党的介入使得债务困境变成了几乎不可解决的“僵局”。以至于美国著名社会学家伊曼纽尔·沃勒斯坦教授担忧，“茶党的幽灵正在把美国乃至全世界引向崩溃”。[5]

共和党的致命伤是其内部的分化，茶党的极端立场威胁到了共和党的党内团结。茶党的兴起是美国国内政治极化加强的典型例证。绝大部分茶党运动的支持者视自己为共和党人，他们大体上可以被视为持右翼自由放任立场的共和党人，比一般的共和党人更强调政府权力应当被严格限制在宪法授权的范围之内。2010年中期选举之后，形成了两党分别掌控参、众两院的格局，而茶党的极端化立场使得美国两党达成政治妥协变得异常困难，这就造成了在国债上限问题上的政治僵局。事实上，类似的僵局在2011年4月国会预算谈判中已经上演过一次，在联邦政府关门限期之前的一个小时，两党才达成协议。今后，随着实现政治妥协难度的增大，类似的政治僵局可能会越来越多地出现在美国政坛上。

债务危机与国防开支的削减

虽然民主和共和两党就债务上限问题暂时达成了妥协，但美国经济低迷、政府财政赤字不断上升的问题仍然没有得到解决，提高债务上限只是暂时缓解了解决问题的紧迫性。特别是，如何削减政府开支以减少政府债务仍然是一个两党间争论不休的问题。

2011年4月份，美国总统奥巴马已经宣布在未来12年削减4000亿美元的军费。根据最近新通过的债务上限法，国防开支还要再次被削减，按照第一阶段方案的规定，在未来10年内要再削减3500亿美元。国会成立了一个跨党派的特别委员会，它将就第二阶段的减少赤字方案提出建议并交由国会投票表决。假如委员会不能在年底之前就减少赤字计划提出建议，或者国会未能通过该项建议，根据法案规定，一个减少赤字的方案将自动启动，即国防开支在未来10年中将进一步削减约6000亿美元。如果是这样，算上奥巴马已经宣布的削减计划和第一阶段方案规定的削减，美国国防开支在未来10年内的削减将高达1万亿美元以上。

国防开支削减的前景引起了美国军方的极大担忧。利昂·帕内塔在就任国防部长后举行的首次新闻发布会上说，美国最新出台的债务上限法要求在10年内削减国防开支至少3500亿美元，这一结果在国防部的预料之中，尽管实现这一目标将面临严峻挑战，但国防部仍将全力执行。但在债务上限法案规定的第二阶段减少赤字的措施中，有关自动削减国防开支的内容将带来危险后果，有损于国家安全，是不可接受的。他警告说，如果出现进一步的削减，美国国防将遇到很大的危险。这将导致美国军力的空虚，并将极大地削弱美国对世界做出反应的能力。[6]参谋长联席会议主席麦克·马伦元帅也强调，“军队是国家安全的关键，削减将不仅危及我们完成已经被赋予的使命的能力，而且将危及我们将被赋予的使命的能力。”[7]部分共和党人也措辞严厉地批评这项国防开支削减政策，认为它将削弱美国的国防力量，使美国和全球安全受到威胁。

美国政府的军事开支缩减将不可避免地损害美国的综合军事能力，这从一些具体的军事开支项目的削减上可见一斑。在政府2012财年中，海外紧急行动预算比2011财年下降了410亿美元，也就是说，单一项目经费在一年中就下降了25%。政府给出的理由是，随着美国从伊拉克撤军，海外紧急行动的经费自然被缩减。2012财年的核心防务预算是5850亿美元，[8]与2011年的5800亿美元相比，提高了不到1%，但是考虑到通货膨胀因素，实际开支却下降了0.5%。此外，2012财年的核心防务预算与维护美国国家安全所需的基本经费至少相差460亿美元，[9]即使不考虑海外特别行动计划的经费问题，国防部也无法弥补在核心项目上的经费缺口。

海外紧急行动经费的大幅度降低将在政府防务政策上引发两个问题。首先，是在伊拉克和阿富汗实现预定目标之后撤军，还是为了完成预算目标而撤退？美国政府似乎已将完成预算目标置于军事目标之上。第二个问题是，是否要将在伊拉克和阿富汗进行军事行动的成本转移到核心国防预算上？换言之，如果政府将紧急行动的成本算进核心防务项目，将抵消核心防务预算的经费增长，并损害美国在未来冲突管理中的军事能力。事实上，美国在伊拉克已经开始了军事力量的重新配置，而其主要目标就是为了完成美国防务预算的缩减。

历史上，朝鲜战争结束以后，艾森豪威尔总统把国防开支削减了27%，尼克松总统在越南战争之后削减了29%。20世纪80年代中期全球紧张局势缓解时，里根总统开始削减军费开支，这一削减过程在老布什和克林顿总统时期加快了。然而，2001年以来美国军费开支持续增长，从2001年3040亿美元上升到2008年的6160亿美元，占政府开支的比例也从16.4%上升到20.2%。[10]其中还没有包括对伊拉克和阿富汗的补充开支。有统计显示，美国的国防开支从占世界国防开支总和的三分之一增加到了占二分之一。这就是说，美国的防卫开支比全球所有其他国家开支的总和还要多。而鉴于小布什政府连年大量增加国防开支，即使奥巴马总统对它做出削减，美国的国防开支水平仍然高于历史上所有总统时期。

在金融危机和债务危机阴影下，美国庞大的军费开支已经成为众矢之的。虽然战略收缩是很多美国战略专家不愿意看到的前景，但国防开支收缩在当前情况下不可避免。这是因为，首先，美国政府在未来很长时间内的主要任务是重振经济、扩大就业和出口，这也将是2012总统选举的主要议题。在这种情况，民主和共和两党都不会违背民意，继续保持或扩大军费开支。其次，连年战争已使美国疲惫不堪。自阿富汗战争以来，美国已陷入战争十年，尽管军费开支巨大、伤亡代价惨重，美国并未实现在占领国建立稳定的民主制度的战略目标。对两场战争的不满是共和党失去执政地位的主要原因之一。奥巴马上台执政以来，美国逐渐减少了其在海外的军事存在，美国在利比亚发生内乱之后的犹豫态度也充分说明美国既无力也无心在海外进行过多的军事干预。

美债问题构成的挑战

美国多年来大规模举债度日是引发这次政治危机的根本原因。美元和美国债务是美国经济运行的两大引擎。美国政府融资是通过发行美国国债实现的，而美联储并不能任意决定美元的发行量，它必须以购买国债的数量来决定发行美元的数量。从这个意义上讲，美元本位制已经演变为美债本位制。美国用印刷的美元购买全球的劳动、商品和资源，而全球又用换取的美元购买美国国债和金融资产为美国债务融资。

根据美国经济研究局的最新数据，美国目前所持有的外国资产已经高达10.4万亿美元，而外国持有的美国资产是17.4万亿美元。也就是说，这其中的10.4万亿美元可归于同美国的资产置换，余下的7万亿美元可归于外国通过贸易顺差挣来的美元财富。布雷顿森林体系解体以后的30年间（1973年至2004年），美国持有的外国资产平均回报率为6.82%，而外国持有的美国资产回报率只有3.50%，两者相差3.32个百分点。以目前10.4万亿美元的资产置换规模来算，美国每年得到净收益3450亿美元。[11]这一来自金融渠道的财富增加值，已经远远超过了来自实体经济渠道的国内生产总值增加值。

美国债务危机背后有着难以调和的深层次矛盾。上世纪80年代中期以来，美国经济已逐步演变为债务依赖型的经济体制，政府实行赤字财政、国民超前消费、银行金融支持是这种体制的核心内容。1985年，美国从净债权国变为世界上最大的净债务国，结束了自1914年以来作为净债权国长达70年的历史。进入21世纪以来，海外持有的美国债券规模和所占比重逐年增加，美国债券发行量占世界债券总量的32%。按照美国政府前总审计长、美国彼特·皮特森基金会总裁兼首席执行官大卫·沃尔克的估计，如果把美国政府对国民的社保欠账等所有隐性债务统统加在一起，那么2007年美国的实际债务总额就已经高达53万亿美元。2007年全球的国内生产总值是54.3万亿，这就是说，仅仅美国一个国家的债务，就已经使全球的债务率达到了将近100%。[12]大卫·沃尔克这样总结债务依赖对美国经济的威胁：“预算赤字和储蓄赤字、贸易赤字一起构成了对美国经济的最大挑战，它们的综合结果是领导力赤字。”[13]这表明，债务问题具有瓦解美国在世界上的信用和领导力的负面作用。美元作为最主要储备货币的地位将受到美国未来经济改善情况和国内政治的影响，如果美国经济持续不振，美国政治极化的程度将可能进一步加剧，而这将会进一步打击全球投资者的信心，既损害美国的利益，也会影响到世界金融体系的稳定。

总之，在这次债务危机中，人们在表面上看到的是美国潜在的债务危机可能给世界金融体制和全球经济带来的风险，但其本质却是美国国内的深层次问题已通过这次债务危机露出了端倪。在经济不振、军事挫折和其他因素的打击下，美国似乎在很多领域里都开始举步维艰。无论是从内政还是外交来看，这都可能是一个恶性循环的开始。

（第一作者系中国社会科学院美国研究所美国政治研究室主任，研究员；第二作者系中国社会科学院美国研究所助理研究员，博士）

（责任编辑：徐海娜）

[1]“国家破产”概念在2002年由国际货币基金组织提出，指一个国家对外资产小于对外负债，即资不抵债的状况。国际上通常的国家破产是指：一个国家的金融财政收入不足以支付其进口商品所必需的外汇，或是其主权债务大于其GDP。2008年金融危机发生之后，冰岛的主权债务为1300亿美元，而其当年GDP仅为190亿美元，濒临破产。

[2] 美国在1979年春季曾发生短暂的违约事件，财政部没能及时偿付1．2亿美元的债务。一些投资者发起了对美国政府的集体诉讼，要求补偿因拖延偿付造成的损失，并最终得到了延期付款的利息补偿。其后美国国债仍被认为是一种安全的投资。

[3] 中新网，http://world．people．com．cn/ GB/15297876．html

[4] “Obama Approval Drops to New Low of 40%,” July 29, 2011, President Obama's Job Approval Rating by Gallup． http://www．gallup．com/poll/148739/Obama-Approval-Drops-New-Low．aspx

[5] 世界正在迈向不稳定的年代[EB/ OL]． [2011-08-19]． http://news．xinhuanet．com/world/2011-08/19/c_121881760．htm

[6] Leon Panetta, “Defense Spending Cuts Would ‘Weaken' U．S． National Security,”August 17, 2011． http://www．huffingtonpost．com/2011/08/17/leon-panetta-defensespending-cuts_n_929046．html

[7] Fareed Zakaria,“Why Defense Spending Should Be Cut,” August 3, 2011, http://www．washingtonpost．com/opinions/ why-defense-spending-should-becut/2011/08/03/gIQAsRuqsI_story．html

[8] 美国的核心防务预算主要是构建基础军事能力所需的经费，包括军事人员、军事行动和维护、军事采购和研发。

[9] U．S． Office of Management and Budget, Historical Table, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2012 (Washington D．C．: U．S． Government Printing Office, 2010)．

[10] Historical Tables by the Office of Management and Budget． http://www．whitehouse．gov/omb/budget/Historicals

[11] Pierre-Oliver Gourinchas, Helene Rey and Kai Truempler, “The Financial Crisis and the Geography of Wealth Transfers,”working paper of NBER． http://www．nber．org/papers/w17353

[12] 张茉楠．美联储量化宽松政策刺激全球资产泡沫[EB/OL]．[2010-11-15]．http://news．sina．com．cn/w/sd/2010-11-15/091521472527．shtml

[13] 张茉楠．标普把美债务帝国送上末路了吗[EB/OL]．[2010-08-10]． http:// www．eeo．com．cn/2011/0810/208473．shtml