北非中东政局对欧盟的挑战及欧盟的政策应对

■房乐宪/文

北非中东政局对欧盟的挑战及欧盟的政策应对

■房乐宪/文

2011 年年初以来，一场从突尼斯政局突变开始，迅速波及埃及和利比亚的阿拉伯政治危机风暴，正剧烈冲击和改变着北非中东的政治图谱。

北非中东政局对近邻欧洲而言是巨大冲击和挑战。欧洲长期在该地区拥有重要地缘战略和政治经济利益。欧盟及其主要成员国面对迅速变化的北非政局，由最初的被动模糊逐步走向主动明确，其政策反应值得关注。

欧盟在北非中东地区的重大利益关切

北非中东地区是欧洲的前殖民地，又是欧洲邻国政策框架下的南部地中海伙伴国家，还是非法移民的主要来源地，更是欧洲主要的能源供应地之一。欧洲在北非中东地区的重要战略和政治经济利益决定了欧盟要极力塑造和影响这场阿拉伯政治风暴。

第一，北非中东地区一向被欧洲视为“后院”和战略要地。作为历史上的前殖民地宗主国，许多欧洲国家在北非中东国家走向独立后，为维护自身利益，仍然与这些国家保持着千丝万缕的联系。特别是21世纪以来，随着欧盟重新重视对非战略，北非中东地区被列为欧洲近邻政策框架的重要对象。欧洲近邻政策（ENP）是欧盟2004年发起的，旨在避免扩大后的欧盟和其近邻之间出现新的分界线，加强共同繁荣、稳定和安全。该政策框架涵盖欧盟最邻近的16个国家，其中北非地区就占了5个：埃及、利比亚、阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯。该政策框架不仅涉及欧盟与各个伙伴国的双边政策，也包括地区性和多边性合作倡议。北非多数国家是欧洲—地中海伙伴关系和2008年启动的地中海联盟伙伴国，是欧盟环地中海外交棋盘的关键部分。

由于北非中东地区与欧洲这种历史和当代的密切联系，加上该地区本身独特的地缘战略位置和丰富的石油资源，欧洲必然高度重视保持在该地区的影响力。欧盟不希望在自家门口发生的这场阿拉伯剧变中坐失良机。欧洲理事会主席范龙佩在2011年3月10日讲话中表示：“正在欧洲南部边界发生的事情具有真正重大意义。埃及和突尼斯已经发生了不可逆转的变动。欧洲理事会要讨论如何以积极视角看待整个北非地区，如何帮助把此次‘阿拉伯之春’变为真正新的开端。这对欧洲具有战略性意义。”[1]他在次日欧洲理事会特别会议开幕式讲话中强调了欧盟一起行动具有关键性意义。

第二，北非中东地区作为欧洲最主要的能源供应地之一，战略和经济重要性突出。北非中东地区不仅地缘位置重要，更蕴藏丰富的石油天然气资源。其中北非又以利比亚、阿尔及利亚和埃及储量更为丰富，仅利比亚一国探明石油储量就达443亿桶。由于地缘上的便利和既有的紧密联系，北非中东地区的油气资源对于能源短缺的许多欧洲国家具有独特重要性。

加强与北非中东地区的能源伙伴关系，对拓展欧盟能源供应渠道、最大限度保证能源供应的可靠性和持续性具有重要战略意义。欧洲近年来试图把对该地区的能源外交视为平衡过于依赖俄罗斯能源供给的有效杠杆。正如有分析指出，就欧盟能源安全的地缘政治挑战而言，北非中东地区被欧盟视为更具前景和战略意义的能源供应地。欧盟层面上，近年来更从战略和长远高度深化与北非国家的能源伙伴关系。比如，把利比亚和阿尔及利亚进一步纳入欧洲—地中海共同能源市场；正式出台并通过欧盟《能源2020战略》，确保欧洲能源供应的安全性、可靠性和可持续性。成员国层面，许多欧洲国家也不断加强与北非国家的双边能源伙伴关系。利比亚成为向欧洲国家出口石油最关键的北非国家。英国近年来积极推动和加大英国石油公司在利比亚开发油田的力度；意大利、法国、德国、西班牙等国石油和天然气资源进口，有相当比重（至少占有关国家石油消费的10%以上，意大利甚至达28%）来自利比亚等北非国家。

第三，北非中东地区是欧洲非法移民和难民涌入的关键源头。北非中东地区与欧洲隔地中海而居，其非法移民问题长期以来是欧洲，特别是南部欧洲国家十分棘手的挑战。例如，近年来利比亚已成为邻近非洲国家非法移民前往欧洲国家的中转站，每年约有数千名非法移民从利比亚偷渡到意大利南部西西里岛等地，然后进入欧洲大陆。意大利西西里地区兰佩杜萨岛的非法移民2009年曾达到3.7万人，其中大部分来自北非中东地区。随着大量移民和难民涌入，伊斯兰宗教极端势力和恐怖主义势力很可能隐藏其中而趁机进入欧洲。这恰恰是欧盟更为担心的严峻风险。

突尼斯政局变动后，欧洲面临的难民潮压力再次突显。仅2011年2月中旬的一周内，就有约5000名突尼斯人通过水路抵达兰佩杜萨岛。特别是近期利比亚政局不稳，在利比亚内部及其边界已经出现人道危机和难民潮外逃洪流。据不完全估计，截至2011年3月28日前后，约有37万难民在恐惧中正在逃离利比亚。随着利比亚国内冲突加剧，外逃难民会进一步增加。与北非近邻的南部欧洲未来将面对巨大难民潮挑战。

欧盟的反应举措及其限度

面对这场突如其来的阿拉伯政治地震，在该地区具有重大战略和经济利益的欧盟，和美国一样，似乎都没有充分心理准备和妥善应对举措。埃及政局变动以后，面对利比亚，欧洲明显改变姿态，不仅在成员国层面酝酿应对策略，并设法在欧盟层面出台一系列反应措施。这在欧盟对利比亚的政策反应中尤其明显。

第一，政治上从被动模糊、谨慎低调逐步转向公开支持北非多国国内反对派的政治变动追求。北非中东的政治危机在突尼斯爆发后，欧洲最初反应被舆论指责为被动含糊，无明确应对计划和政策方向。因应对不力、政策判断失误，一度使欧洲多国外交在北非政局动荡中陷入被动，由此被讥讽为北非中东乱局的“最大失败者”。继突尼斯政局突变后，埃及政局也随即变动。随着美国奥巴马政府对穆巴拉克政权的逐步抛弃，欧洲对待埃及国内政局的态度也日益明确，于是和美国共同施压，最终迫使穆巴拉克下台。

由于许多欧洲国家与利比亚有更密切的经济和战略利益联系，利比亚政局变动后，欧洲似乎比美国更高调地显示出干预、施压的冲动。法国甚至在2011年3月11日率先承认利比亚反对派在班加西成立的“国家委员会”为利比亚合法代表，成为国际上第一个承认利比亚反政府武装合法的国家。同日召开的欧洲理事会特别会议上，欧盟表达了与该地区国家发展基于民主和共享繁荣的新型伙伴关系，以支持它们向民主转型的意愿，并在共同的原则与合作基础上加强地区稳定。欧洲理事会确认欧盟要参与支持突尼斯人民建设稳定民主的进程，并表示欧盟坚定支持埃及向公民民主政府和平有序过渡。欧盟明确要求卡扎菲立即下台，并表示欧盟将援助这个国家今后的重建工作，推动利比亚有序地向民主转型。会后发表的理事会结论声明表示，欧盟将和联合国、阿盟、非洲联盟和其他国际伙伴一起努力应对利比亚危机，并呼吁尽快召开阿盟、非盟和欧盟之间的峰会。[2]

第二，经济上，欧盟针对不同对象实施奖惩分明的政策（“more for more ” policy）。即如果向民主转型进步越多，获得欧盟支持也将越多；如果强力压制国内反对派政治诉求，欧盟给予谴责并实施制裁。因此，欧盟宣布要对突尼斯和埃及等国家的民主过渡提供实际支持，而对拒绝下台的卡扎菲政权采取了一系列制裁措施。

突尼斯政权变动后，欧盟外交与安全政策高级代表阿什顿很快访问突尼斯，宣布从现在起到2013年，欧盟将为突尼斯提供2.58亿欧元援助，并透露与欧洲投资银行讨论为该国提供10亿美元金融援助的可能性。[3]2011年2月21日举行的欧盟外长会议对利比亚局势给予高度关注，集中讨论了对北非中东地区相关国家提供一揽子经济援助方案。形成对照的是，利比亚政局动荡后，欧盟对卡扎菲政权迅速采取一系列制裁措施：包括冻结卡扎菲及其家人和其他高级官员在欧资产，随后制裁扩大到冻结五家利比亚银行在欧洲的财产；对利比亚实施武器禁运并禁止与利比亚从事可用于内部镇压的任何装备贸易等。2011年3月10日欧盟外长特别会议继续向卡扎菲政权保持政治压力，并讨论欧盟委员会和对外政策行动署提出的对该地区国家实施经济和政治支持的战略。次日举行的欧洲理事会特别会议结论声明以较大篇幅强调欧盟愿意就北非地区正在出现的难民潮与该地区有关国家协商，愿就改善地区国家边界控制和管理提供金融和技术支持。自3月19日法国、英国和美国等发动对利比亚的军事空袭以后，欧盟层面仍通过扩大冻结资产范围作为针对利比亚的制裁措施。

尽管欧盟做出对突尼斯和埃及等国的经济和金融支持承诺，但是经历经济金融危机和欧洲主权债务危机双重打击的欧盟，正面临经济增长低迷乏力的困境制约。北非中东局势影响欧洲国家能源供应安全，而且导致原油等国际大宗商品价格不断攀升，加剧了欧元区通胀压力。欧盟能否持续有效地履行其援助承诺值得怀疑。另外，虽然对卡扎菲政权实施制裁措施，但从以往欧盟对外经济制裁的历史中不难发现，因缺乏强大行为能力、欧盟决策机制缺陷和成员国内部分歧的掣肘等因素，欧盟对外制裁的实际成效，连欧盟自己都没有信心，更不用说满意了。[4]对利比亚这个北非主要产油国而言，其客观经济实力和规模意味着，欧盟采取的制裁措施若得不到国际上其他大国和地区国家支持，实际成效同样令人怀疑。

第三，军事上，欧盟整体态度谨慎，内部分歧明显。3月8日，法、英向安理会提案在利比亚设立“禁飞区”，以此作为支持利比亚反对派的重要手段，但是欧盟成员国之间分歧严重，并未形成共识。除了成员国利益差异认知外，欧盟整体的政策倾向很大程度还要受其他阿拉伯国家和美国相关态度影响，毕竟欧盟自身可使用的有效政策工具并不充分，军事介入上更是如此。

欧盟内部在军事干预利比亚问题上分歧依然明显。虽然英法比较积极，但不少成员国反应谨慎。欧洲理事会3月11日特别会议期间，瑞典首相赖因费尔特认为欧盟应当扮演的角色是通过对话支持民主和发展；立陶宛总统格里包斯凯特表示，欧盟不应当讨论军事行动，没有联合国安理会授权，多数国家不会支持军事介入。欧盟轮值主席国匈牙利外长毛尔托尼3月12日也发表声明，强调只有在严格的条件下才能对利比亚采取包括设立禁飞区在内的任何军事行动：要有明显的需要；有明确的法律依据，这意味着要有联合国安理会决议和该地区阿拉伯国家的支持。

尽管阿拉伯国家联盟3月12日在开罗表决支持在利比亚设立禁飞区，请求联合国安理会予以实施，但阿盟内部并非一致，阿尔及利亚、叙利亚等国表决反对。美国作为北非中东至关重要的外部角色，在是否军事介入利比亚局势上保持了罕有的谨慎。美国一开始的等待观望，更让欧盟对军事介入利比亚信心不足。德国外长甚至担忧地表示，军事干预可能被看做是西方的“十字军东征”。随着忠于卡扎菲的政府军对反政府武装接连发动一系列攻势并收复许多失地后，欧盟内部以法国和英国为主，力推联合国安理会于2011年3月17日通过在利比亚设立禁飞区的建议，但是，作为欧盟重要成员同时也是安理会非常任理事国的德国，罕见地与俄罗斯、中国、印度、 巴西等国投了弃权票。2011年3月19日，法国带头向利比亚发动空袭，随后，英美等国参与对利比亚的空袭。德国仍坚持不参与对利比亚的军事行动。随着法英美等国的军事空袭行动造成大量平民伤亡，联盟内部包括欧盟内部对于使用军事空袭的分歧更加明显。西方内部关于利比亚军事空袭的正当性与合法性开始受到质疑。

简单结语

欧盟已经意识到北非政局变动对整个中东地区更广泛的政治经济冲击及其对欧洲的潜在意义。欧盟目前对北非动荡采取的对策反应，其蕴含的基本战略意图就是要通过塑造和推动北非政治转型确保欧洲南部边界的稳定、防止伊斯兰极端势力上台、确保欧洲能源安全利益，并防止大规模非法移民和难民涌入欧洲等。从目前北非中东地区复杂多变的动荡局势看，欧盟要实现这些基本目标恐怕需要付出巨大代价和努力。

由于欧盟外交与安全政策上政府间合作机制固有的局限性和成员国对北非政局变动的利益认知差别，欧盟成员国对北非难民涌入的恐惧和应对分歧也在加深。虽然欧盟对非政策带有明显的自身印记，但是对此次北非中东地区的政治变动而言，欧盟的北非政策很大程度还要受美国的政策倾向影响。毕竟美国在该地区仍享有政治和军事主导地位。当然，鉴于利比亚等国的政局对欧洲的特殊意义，从欧盟看，今后仍会更多依靠政治、外交和经济手段，尽力影响北非政局变动的未来走向，从而维护在该地区的利益和影响。3月28日，法、美、英、德四国元首召开视频会议，专门讨论利比亚局势，四国元首表示支持29日在伦敦举行有关利比亚问题国际会议。萨科齐与卡梅伦28日还发表联合声明，表示支持政治解决利比亚危机，并呼吁利比亚反对派着手展开政治对话，以推进政治过渡。

（作者系中国人民大学国际关系学院副教授）

（责任编辑：李瑞蔚）

[1] President of European Council Herman Van Rompuy.We want to turn this Arab Spring into a true new beginning.Brussels,2011-03-10.PCE 062/11.

[2] Extraordinary European Council. EUROPEAN COUNCIL DECLARATION. Brussels, 2011-03-11. EUCO 7/11.

[3] 周弘.在积极应对中谋求更大影响力[N].人民日报,2011-02-23.

[4] 近期代表性探讨参阅Clara Portela. European Union Sanctions and Foreign Policy -When and Why Do They Work? .Routledge.2010.