从官僚体制的视角分析公共投资规模的膨胀

张大伟

（中共中央党校，北京 100091）

从官僚体制的视角分析公共投资规模的膨胀

张大伟

（中共中央党校，北京 100091）

后金融危机时代政府一般采取扩张性的财政政策，扩大有效需求。消费、投资、出口是拉动中国经济的三驾马车，在内需短期不振的情况下，公共投资成为短期内的必然选择。在本文基于地方政府官员理性经济人的假设，从其自身效用最大化出发，通过考察官僚、利益集团、居民的相互关系，运用委托代理理论和博弈论分析方法探求政府官员过度公共投资行为，并提出相应的政策和建议。

效用函数；囚徒困境；寻租；委托代理

一、公共投资的理论基础

有效需求管理理论：马克思在《资本论》中指出：“资本主义社会的经济危机的根源在于其生产力高度发展，而分配方式却限制了社会大多数人的消费能力，因而不断造成生产相对过剩。只有通过周期性的经济危机，使过剩的生产能力被毁灭，才能形成新的供求平衡，经济才能再一次发展。”［1］英国经济学家凯恩斯提出边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律和流动性偏好三大心理规律。由于边际消费倾向递减规律导致消费需求不足，而资本边际效率递减规律和流动性偏好又会导致投资需求不足。他指出：“当总产出增加时，消费增加通常低于产出增加，因此需要有更大量的投资来弥补消费需求与产出之间的差额。但没有什么必然的机制保证投资自动等同于这个差额。因此就会发生总需求不足，导致生产过剩和失业。［2］公共投资可以扩大社会总需求，能够在后金融危机导致经济萧条时，在财政支出规模的限制下，以一定规模的公共投资作为载体，启动民间投资，再使经济恢复活力。

市场失灵理论：因为公共产品往往具有非排他性和非竞争性特点，存在市场失灵，因此通过市场机制难以达到帕累托最优，特别是在公共产品方面。如果通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车”现象，从而导致“公共地的悲剧”，难以实现全体社会成员的总体福利最大化，这时就需要政府来提供公共产品或劳务。另外由于外部效应的存在，私人部门不能有效提供从而造成其供给不足，这也需政府出面弥补这种市场缺陷，提供相关的公共产品或劳务。虽然公共投资是公共产品的重要组成部分，但是公共投资是把双刃剑，一旦公共投资出现过度性扩张，将出现财政债务危机和挤压居民收入水平，造成社会总体福利水平的下降。因此约束公共投资的资金来源渠道和投入方向，合理利用财政资金，严把公共资源的进口和出口，具有重要的意义。

二、公共投资现状基本分析

（一）我国公共投资的现状及问题

为进一步扩大内需、保持经济平稳较快发展，我国公共投资的规模一直呈上升趋势，国家为缓解美国次贷危机的负面影响，决策迅速，总量巨大，国家在2008年末增加安排中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资 9243亿元，2010年计划安排9927亿元，分别比 2008年预算增加5308亿元和 5722亿元，两年内新增1.21万亿元。2010年7月，银监会对外公布了初步厘清的由地方投融资平台引起的地方债务规模。根据这一数据，截至2010年6月末，国内商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元。

虽然政府预算的很大部分流入了基建、卫生、教育等领域，并加大了对经济相对比较落后的中西部地区的财政预算支出。基础设施投资、教育科技研发投资及公共卫生投资的投入分配比例不平衡，结构不合理；基础设施投资所占比重虽然几经宏观调控不断下降，但从长期上看其所占的比重却一直远高于科技研发、教育及公共卫生等领域；我国的公共投资年均增长率约为18%，中西部地区尽管近几年增速较快，但是总体数量方面差距较大，且成扩大趋势。

我国的国情是人口多，所以劳动密集型产业在很大程度上不能进行大规模的产业调整，转型的阵痛必然会造成大量的非自愿失业，形势严峻。我国以前的经济结构主要靠外需拉动，本国的出口大部分依靠廉价的劳动力，靠价格优势以迅速占领国外市场，但经济危机的发生，使缺乏核心竞争力的出口企业大量倒闭，加大公共投资将对就业产生很大的正面短期效果。在实际的公共投资过程中，地方政府没有严格执行投资项目用地、节能、环保、安全等准入标准，出现了盲目扩张和重复建设，既不能扩大有效长期需求，又导致公共资源的浪费。公共投资的过度发展，出现了“短，平，快”现象，必须予以重视。

（二）公共投资的供给和需求分析

公共工程是一种典型的公共物品，其需求量不应由作为供给方的地方政府决定，而需通过公共选择集中当地居民的偏好来显示。如果集中偏好在决策过程中遭受扭曲，这样的供给实则为无效供给。

图1 效用曲线

在尼斯卡宁看来，官僚们往往关注于官位的特权、公共声誉、权力和官职，因为对他们来说，增加货币收益的机会微乎其微。尼斯卡宁认为，权力、地位等都与官僚的预算规模大小成正相关，因此他得出结论：官僚们的目标是追求预算最大化。［3］因此我们可以这样认为，作为效用最大化的官僚也是预算最大化者。从经济学角度分析，假定：（1）政府及官员具有扩大预算的动机和倾向；（2）政府官员了解当地居民对公共物品的真实偏好；（3）政府在决定公共产品的供给方面具有权威性。在图1中，AB线为满足居民基本生活保障后政府可以从居民手中取得预算收入源，U1线就是使居民效用最大化的无差异曲线，此时居民使用既定的收入消费OY1单位的私人物品和OX1单位的公共工程。从供给方面来看：地方政府及其官员为了达到显示其政绩的目的，利用信息不对称以及代理人的优势，迫使居民改变自己的消费选择，无差异曲线扭曲变为U2，居民被迫选择较少的私人物品和过量的公共工程。因此必然会产生不能反映真实消费者偏好的公共工程需求。由此可见官僚体制在经济人层面上的制度因素构成公共投资规模扩大的内在因素。

从需求来看：由表1可知：每个项目的净收益为负数，如果就一个单独项目进行投票则都无法通过。但在我国由于官员的努力宣传和推动下，并且每位居民偏好不同，通过相互投赞成票原理，就可以找到消除利益冲突的方法，使这三个项目都得以通过，因此可能导致一些无效率的项目获得当地居民的支持，产生对公共工程过量需求，最终导致社会总体福利水平下降的问题。（在表1中的数字代表效用单位）

三、政府与官员的利益构成

传统的政治学研究一般认为，国家和政府作为社会公共利益的化身，政治家和官僚是国家和政府的代表者，自然会去关心和追求公共利益。但公共选择理论则认为政治家和官僚同样是追求自我利益最大化的理性经济人。由此假设出发，公共选择理论从市场交换的角度观察政治现象，将政治领域视为由个人利益最大化的政治家、官僚和选民组成的交易市场，“政治家、官僚与选民的关系就像经济市场上企业家与顾客的关系一样，政治家和官僚通过出售各种政策来换取选民的选票，双方都追求谋求私利的工具。”［4］政府的行为不以盈利为目的，但却有明显的利益取向，具有理性经济人的特征。政府官员总是处于“利益之网”的包围中，网中的公共利益、政府利益和个人利益都有其存在的合理性，共同构成其行为之基础。［5］在政府管理过程中，政府官员（主要指政府及其工作部门的行政首长）常面临着对这三者的关系做判断、分析、评价、排序，决策。实现地区资源的最佳配置和公共利益的帕累托最优的政府使命和官员利用公共资源实现其集体利益的过程相互糅杂在一起。政府第一角色是充当“公共人”，这也是政府产生和存在的根源。其次政府作为一个官僚集团，必然存在自身的机构利益，具有自我膨胀扩张的内在倾向和预算最大化的冲动，这也导致了历年来我国行政改革的精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。最后根据公共管理理论，集体行为最终由个人行为决定，其行为动机最终由个人动机决定。政府官员作为理性经济人，在市场机制下，追求个人利益最大化。因此在现实中，政府官员追逐利益的天然顺序依次是个人利益、政府利益、公共利益。这是政府行为的根源。在不考虑价值观的基础上，个人利益对个人的激励最大，政府利益居中，公共利益对个人行为的激励最小。在政府官员的效用函数中，政治激励居首，政治地位的上升能保证诸如权力、名誉、待遇、地位、收入的实现；其次是经济激励，主要包括实现政治收益过程中的潜在经济收益和在政治激励不足时实现个人的经济利益。

四、政府官员的政治激励

（一）官员考核的政绩化

我国目前采取的是人民代表大会制度，官员的选拔任命往往是上级政府提名，人大代表“用手投票”来决定官员的升迁任免。人大代表和政府官员存在信息不对称，政府官员可以通过数字量化自己的成绩和演说获得大量投票，而真实性难以有效评价，因此我国还需要一个相当长时间的民主建设过程。由于居民不能直接决定官员任免，人大对官员的约束不够，下级政府官员的预期收益基本来自于上级政府。因此在自上而下的任免制下，下级官员的升降奖惩都来自于上级政府。这就导致了其行为围绕上级要求指标而非广大群众的偏好，下级政府官员大量使用老百姓的钱，兴修政绩工程，甚至重复建设，打造升官资本，造成资源的严重浪费。一方面，地方政府的决策对地方居民的福利有着直接重大的影响，但是后者没有权力控制前者的行为。另一方面，上级领导控制地方政府的职位，但他们并不直接承担地方政策产生的后果，因而感受不到政绩的优劣。

（二）政绩的信号传递机制

“在正常情况下辖区微观主体的‘经济投票’只有通过政绩显示机制转化为上级政府的“政治投票”，地方政府首脑才能得到连任或升迁。”［6］上级政府无法时刻监督下级政府的官员，在存在信息失灵的情况下，必然存在逆向选择和道德风险。因此委托人往往只能通过相应的指标获得其代理人的基本信息，以决定升迁奖惩。在这种政绩考核的压力下，由于“隐藏信息”的存在，下级政府官员经过成本－收益核算后，其最佳对策是把主要精力用于上级政府可观察和易于观察的目标，并且在产出的数量、质量、成本、效益等四个指标之间寻求替代，尽可能相机抉择最容易彰显政绩的指标而忽视其他尽管很重要但不具有可观察性的指标。在我国以经济建设为中心背景下，产生了最重要的考核指标GDP。代理人很容易将其从事的工作根据监督难易程度来进行分类，在此基础上，为了获得对自己有利的绩效评价，对易于监督的工作投入过度的努力，而忽视其他事项。基于以上逻辑，下级政府会利用自己所具有的信息优势，对自身的绩效进行选择性显示，在完成上级政府考核指标的过程中采取机会主义行为，过度关注那些易于监督的工作指标的达成，片面强调经济增长目标和速度而忽略经济发展质量和效益。

表1 项目效用列表

信号博弈向我们揭示了在信息不对称条件下，信号的发出方向信号的接受方发出信号，接受方根据接受的信号判断发出方的特性。在劳动力市场上，劳动力者可以通过受教育水平、从业经验、所获荣誉、面试水平等信号传递给需求方，而需求方根据接收的信号判断劳动力质量的高低。在政治领域，政绩工程等大规模的基础设施的“硬”公共投资目标相对于其他潜移默化型的“软”公共投资目标形象化和实体性更强，相对于官员的个人努力程度和诚信水平，这样的信号具有更好的显示性和传递性。因此，各级政府官员更热衷于上马项目、大兴土木等公共工程的投资，已达到彰显政绩的目的。在这种信号传递机制中，作为限期责任的政府官员容易发生短期利己和机会主义行为，伴随着城市的发展战略随城市领导人的变更而变化的局面。往往是上一届政府举债，继任者承担，每届政府主要官员对于政绩信号的偏好基本一致，以信号差别加大信号的显示作用，同时为了做到比次优者好，地方政府官员必须发出一个能证实自己优于其他人的有效信号，这种竞争逻辑不仅使竞争参与人关心自己的政绩产出，而且也使竞争参与人关心自己与其他竞争者的相对位次。基于上述动机，他们存在激励突破已有的预算约束，动员更大规模的资源，投资扩张因而不可避免。

（三）政府间的晋升竞争

官员升迁机会的最大化动机，是造成过度公共投资的一个主观原因。公共投资项目往往投资规模大，拉动经济效益明显，对于解决失业，维持社会稳定具有重要作用。因此向上级传递的信号显示性更强，地方官员晋升的可能性就大。由于官员等级成金字塔形状，晋升机会属于稀缺资源，官员升迁机会的最大化动机，是造成过度公共投资的一个主观原因。公共投资项目多且大，则向上级传递的信号显示性更强，地方官员晋升的可能性就大。通常某一官员的升迁会导致其他官员晋升机会的损失，即一方的晋升对另一方所得带来负效用。假设存在X、Y两个同级政府参与政治竞争，假设晋升者支付为P，另一方则为－P。与此同时，由于公共投资对政府财政资金的挤占，导致其他与民生密切相关的领域出现财政支出不足，地方居民福利水平受损。假设过度公共投资造成当地居民福利损失为－R，而适度公共投资社会福利水平增进为R （假设损失和增进的福利相同，简化计算）。由于同级政府决策相同，都进行或者都不进行公共投资对政绩的影响相互抵消，即不存在次优者，依然无法在政治竞赛中胜出，都未得到晋升，所得支付同为零。依据上述假设，我们得到以下模型见表2。

据前所述，在政府官员的效用函数中，个人利益远大于公共利益，我们可以近似认为R为零。根据严格策略消除法，易知（上，左）为最优策略，故最终政府官员将选择进行过度公共投资。而从整个社会角度考虑，公共利益远大于官员个人利益，R远大于P，我们可以近似取P为零。占优策略均衡应为（下，右）X、Y都选择适度公共投资。但由于政府官员拥有优先的决策权，都倾向于采取最大限度使自身免于从晋升竞赛中淘汰的策略，而最终造成社会整体福利下降，不可避免走入过度公共投资的囚徒困境。

五、经济激励

公共投资领域集中了大量的社会资源，政府拥有收入重新分配的权力，同时公共投资潜在的巨大的经济利益使其必然存在一个活跃的寻租市场。从经济学角度分析，贿赂存在供需两方，都基于成本——收益分析企图实现自身利益最大化。官员的收益函数中包括政治租金和被举报后丢失职位和自由的成本；行贿者的收益函数则包括巨大的投资回报和经济惩罚的成本。一方面由于官员职位因素利害攸关，官员对于受贿成本的变动敏感性远大于行贿者，需求更具弹性，因此行贿者通过加大行贿筹码，提供丰厚的利益来补偿风险，加大经济激励对官员选择的刺激。另一方面对公共支出的效果进行事后评价工作中，存在居民监督存在搭便车行为，有效的责任追究机制缺失，以及上级政府在信息高度不对称的遮蔽下，难以对许多处于灰色地带的公共投资进行监督，这也大大降低了官员的受贿成本。最后通过权力和利益的交换，双方能达到“双赢”的格局，在贿赂市场上达成均衡。政府掌握权力越大越多，所获经济收益越大，同时这也导致失误的公共投资屡屡发生。在经济激励的驱使下，政府作为代理人再一次偏离委托人的公共利益最大化目标，反应在公共投资领域则是有效投入不足，无效供给过剩。

表2 模型

六、政策性建议

综上所述必须建立现代科学的委托代理制度，提高政府官员机会主义的成本，才能克服过度投资的负面效应。扩张性的财政政策虽然短时间内会提高有效需求，同时必须提高公共投资的效率，避免浪费。因为扩张性的财政政策必然在将来回归于税收之上。

（一）改革政绩评价方式，塑造绩效型、责任制政府

我国应该制定一套科学实用的官员考核评价体系，使其具有同期可比较、同质有榜样、同地可参照三大特点。改变过去单纯以GDP增长指标考察官员政绩的方式，建立一个权利和义务相匹配，囊括经济、社会、文化发展等各项指标的综合考核体系，将幸福指数纳入考核体系当中，防止地方政府和官员片面的追求经济增长的速度和数量，忽视经济的发展的质量。上级部门应深入基层群众中搞调研，通过新闻调查和各种民间机构调查，从而使公众对其委托人有发言权，并且有相应的渠道纠正政府过度投资行为，这有利于解决上级考察由于信息不对称导致的甄别能力降低的问题。

（二）激励社会参与监督，加强法制建设

在市场经济中，法制建设和完善是重要的制度保障，特别重视公共决策全过程的法制化、程序化、执行力，以最大限度地减少政府行为的任意性及随意性，加强公共投资的监督机制、完善事后评价机制具有重要作用。由于在政府、社会、公众之间非对称的信息状态是产生寻租行为的一个根源，因此降低信息的非对称程度就成为减少政府寻租行为、优化资源配置的有效途径之一。降低信息的非对称程度主要就是降低政府监督机构及公众获取信息的成本，这首先需要政府办事程序公开化、透明化；其次是要形成包括政府监督机构、新闻媒体和社会公众多元化的监督形式，让各方所有的意见都能得到合理表达。只有如此才能提高寻租行为的暴露风险，在阳光下，才能有效地遏制政府行为中的寻租问题。

（三）建立与公共福利一致的激励机制

制度设计上建立政府官员的福利与公共福利的正相关的激励机制，使个人、政府和公共利益在最大程度上统一起来，在政治和经济激励上，保证政府官员的能力与贡献相适应的待遇，理顺行政人员的利益分配关系，加大惩处力度，以弱化官员的机会主义行为，提高行政效率并实现政府职能的最优化。

［1］马克思.资本论［M］.北京：人民出版社，1975.

［2］凯恩斯.就业、利息与货币通论［M］.北京：商务印书馆，1977.

［3］Niskanen,William A.,Jr.1971.bureaucracy and Repessentative Government.Chicago:Aldine.

［4］占绍文.评析公共选择学派的“政府失灵”论［M］.宁夏大学学报，2004，（3）.

［5］刘俊生.利益之网视角下政府官员的行为基础研究［M］.中共福建省委党校学报，2006，（4）.

［6］李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析－基于公共选择的视角［M］.中国工业经济，2004，（4）.

责任编辑 魏亚男

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A

1672－2426（2011）10－0037－04

张大伟（1986－），男，山东荣成人，中共中央党校硕士研究生，主要研究方向为财政和金融问题。