今年中央一号文件为何定位农田水利

文│郑风田

郑风田：

经济学博士，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，副院长。

2011年《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称中央一号文件），对新形势下水利事业的战略地位和作用做了新的定位。中央一号文件已连续八年涉农，2011年把聚焦定位在水利上，凸显了该问题的严重性与紧迫性。

我国季节性气候明显，雨季时雨量较多，旱季时又有可能几个月不下雨。主要的解决方法，那就是进行农田水利建设，利用农田水利设施在雨季时把多余的雨水贮藏起来，到旱季时加以利用。据报道，近几个月以来，山东、河南、河北等9省市降水量持续偏少，旱情迅速发展，冬小麦缺水严重，人畜饮水困难。其中，山东已有5973万亩农田受旱，小麦产量占到全国四分之一的“中国粮仓”河南受旱面积1586万亩。2006年川渝大旱，2009年华北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，近十年来可以说我国旱涝灾害不断，威胁着农业生产。遗憾的是，目前我国农田水利设施由于年久失修，在关键时刻一直难以派上用场。近年来频繁大范围的干旱洪涝灾害，暴露出我国农田水利设施建设存在一些严重的问题。

改革开放30多年来，我国农村经济建设取得了较大的成绩，但是农田水利投入却呈现逐渐弱化、恶化趋势。

我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50~70年代，当时全国建设了8万多座大中小型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。在农闲时，大部分农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰。这些分布在农村村边周围的农田水利设施，为改革开放后我国农业生产发展做出了巨大的贡献。只可惜自从上世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的维护就处于停滞状态，国家的投资主要被用于大江大河的治理。

为什么在三十多年前的计划经济时代，全国财力物力极度匮乏，我们却能在各地兴修起各种农田水利设施，反而到了现在，国家财政大力向“三农”倾斜，“一号文件”屡次强调农业基础设施建设，农民收入和资金投入能力较过去而言亦有大幅度提升的情况下，农田水利设施却难以抗衡大旱等灾情考验呢？核心原因在于，我国农田水利建设投入呈现出市场和政府“双失灵”的局面：一方面，由于农田水利是公共品，私人投入激励不足，市场机制无法发挥其有效配置资源的作用；另一方面，本应由政府承担的公共投入出现严重偏差。从数字上看，尽管我国对于水利建设的总体投入一直在不断上升，但实际上，改革开放三十多年来，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右。其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更微乎其微。第二次全国农业普查（2006年）数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得投资的村庄仅占9.56%。

在实际调查中发现，目前农村水利建设中最大的问题是“最后一公里”的建设缺位问题。尽管利用国家投入修建了水库、主渠道等，但却难以通到田间地头，地方政府又为了政绩和效益主要倾向于兴修大工程、忽视病险水库加固除险和沟塘渠堰建设，而农民自身由于资金缺乏、集体行动能力弱化等问题，也无法承担起“最后一公里”沟塘渠堰建设的重任。这些都导致在灾害来临时，常常只能“望水兴叹”。

我国需要重构农田水利建设与管理新机制:其一，从国家战略层面上高度重视农田水利建设，由中央政府划拨专款用于农田水利建设。作为一种高投入、高风险、低回报的资产，农田水利工程实际上并不完全适合私人经营，应让农田水利工程的管理、维护工作回归公益性质。其二，政府支农投入需要强调以小型农田水利建设为主，着重解决毛细渠道的建设、维护和清淤等问题。其三，可以采用“以工代赈”等补贴方式，鼓励农民修建、维护一些小水塘、蓄水池等微型农田水利设施，发挥多雨季节蓄水以备干旱时节供水，增加农户的抗灾减灾能力。其四，未来应建立“自下而上”的需求表达机制。要提高农民的组织化程度，使其合理表达意愿，降低政府与农民之间的交易成本，形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制。其五，建立针对地方政府的问责机制。出现严重的干旱问题时，对地方政府一把手进行行政问责，从制度上保证地方政府对农田水利建设的重视。其六，在政府主导的投资之外，也要鼓励各种民间资本通过捐赠、公益投资等多种渠道进入农村地区，同时利用民间NGO的力量来监督工程项目的实施、管理和维护工作，通过加强多渠道的资源动员能力建设，实现农田水利建设的多方合作机制。