加强海域管理 拓展管理思路促进厦门和谐可持续发展

林怀远

加强海域管理 拓展管理思路促进厦门和谐可持续发展

林怀远

厦门市地处我国东南沿海福建省的东南部、九龙江入海处，东临台湾海峡，与台湾宝岛和澎湖列岛隔海相望，是著名的国际港口旅游风景城市。厦门的发展与海洋密切相关，“城在海上，海在城中”，城市沿海域周边布局。市域面积1699平方千米，常驻人口约353万；海域面积约390平方千米，海岸线总长约234千米，拥有中华白海豚、文昌鱼、中国鲎等珍稀海洋物种。

《中华人民共和国海域使用管理法》颁布十年来，在上级领导的关心指导下，厦门市以科学发展观指导海域使用管理，坚持以海洋资源可持续利用为目标，认真学习、深入贯彻，全面落实上级海域管理工作部署，较好地完成了海域管理的各项工作任务，厦门市海洋与渔业局从2002年起连续七年被评为海域使用管理“全国先进单位”。

不断完善配套法规建设，推进海域管理法制化

《中华人民共和国海域使用管理法》一出台，厦门市就充分利用全国人大赋予的制订地方法律法规规章的优势，结合厦门实际，开展了对1997年厦门市人大出台的全国首部海域管理地方性法规——《厦门市海域使用管理规定》的修订工作，并在2003年率先完成修订。在此期间厦门市先后制定了十多件涉海法规规章，形成了以海域管理法规为基础，海岛管理、海洋环境保护等法规规章相配套，各项法规规章之间相协调的比较完善的地方性海洋管理法律框架，为依法管理海域提供充分的依据。

完善、落实海洋功能区划，奠定科学用海的基础，维护海域资源的完整性

为规范海域管理秩序，厦门市1997年就制定了《厦门市海洋功能区划》。厦门市海洋与渔业局从2003年开始，根据厦门市建设海湾型城市的战略规划，开展海洋功能区划的修编工作。这次修编结合海湾型城市发展目标，注意合理控制海域开发强度，调整优化用海结构，进一步突出了港口航运、滨海旅游等海洋产业的主导地位，加大海洋环境与生态系统的保护、修复和保育力度；修编后的功能区划更加切合厦门海域管理的实际，更加适应海湾型生态城市发展的需要，2007年该功能区划获得省政府批准。同时，组织制定了厦门市海域使用规划等一系列涉海规划，形成较为完整的海洋规划体系，为海域管理的科学化奠定了基础。

十年来，为有效落实厦门海洋功能区划，保护与修复海域资源，厦门市在调整用海结构、优化海域空间布局的同时，还积极开展海域综合治理，先后投入数十亿元，实施海域的综合整治工程。

一是开展西海域大规模综合整治。西海域由于过度养殖，不但产生严重污染，影响海洋生态环境，而且挤占航道，妨碍海上交通运输，同时还破坏海域景观，降低城市品位。从2002年开始，厦门市投入2.3亿多元，退出西海域水产养殖设施，整治面积达70多平方千米，退出海域内养殖网箱5.5万多箱、浅海吊养4595亩、滩涂养殖2.3万多亩；通过水产养殖整治，调整了用海结构，确保了港口航运主导功能的发挥，改善了海洋环境和生态景观。从2004年开始，又投入5000多万元，对厦门大桥东侧2.68平方千米海域滩涂实施清淤，清淤1000万立方米。目前，投资3.6亿元的马銮湾海堤开口改造工程和马銮湾清淤护岸工程正在施工，工程实施后将增加西海域纳潮量3400万立方米，明显改善西海域水动力条件，减少港口航道淤积，改善马銮湾内外水质，建设生态型马銮湾城市副中心。

二是启动环东海域综合整治工作。针对环东海域水产养殖密度过大导致水产养殖污染严重、水质逐年下降、赤潮频发以及水动力条件差引起的海域淤积严重，影响海上交通运输和海洋生态环境的情况，从2006年起，厦门市本着有利于环东海域周边地区社会经济发展、促进海陆协调、合理利用海域资源和环境、保障环东海域可持续发展的原则，制定环东海域综合整治与开发方案，陆续展开围绕环东海域综合整治与开发的一系列数模平行论证、海域综合和单项论证等前期工作。环东海域综合整治退出网箱21000多箱、浅海吊养19000多亩、滩涂养殖87000多亩，退垦还海约4.5平方千米，滩涂清淤0.6亿立方米，修复凤林至潘涂沙滩长约5千米，恢复下谭尾湿地公园约1平方千米等；这些综合整治措施达到了增加纳潮量、增强水动力、提高水体交换能力、改善海域水质、扩展中华白海豚珍稀物种的生存空间、建设滨海湿地植物园、营造健康高效生产力的生态系统的目的，通过综合整治与开发，形成了占全市30%面积的优美的城市生活岸线和滨水景观，为厦门市科学发展提供了有力的海洋资源保障。

三是做好沙滩保护与修复工作。沙滩是厦门重要的海洋资源。厦门市先后实施了香山至长尾礁沙滩修复一期及后续工程、鼓浪屿东岸人造沙滩试验性铺沙工程、观音山人造沙滩二期修复工程及厦门岛东部沙滩清理与保护工程，形成了总面积达30多万平方米的人造沙滩。目前同安湾西侧、会展岸段沙滩修复工程正在实施。同时厦门市海洋与渔业局还启动了厦门滨海沙滩稳定性观测与研究、沙滩修复技术导则及海滩循环养护研究等涉及沙滩保护与修复的研究课题，为开展沙滩保护与修复工作提供较为可靠的依据。

创新、推进海域权属管理，努力规范用海行为

完善海域管理协调机制。十年来，厦门市进一步完善了海域管理协调机制。一是调整充实市海洋管理协调领导小组，由市长亲自担任组长、市政府分管领导担任副组长、各涉海部门领导任成员，负责讨论决定海洋管理的重要事项，协调解决存在的重大问题；二是成立市政府海洋管理办公室，挂靠市海洋与渔业局，由市政府分管副秘书长任海管办主任、市海洋与渔业局局长任常务副主任、各涉海部门领导任副主任，定期或不定期召开会议，协调各涉海部门的工作配合，研究解决海域综合整治等海域管理工作的重点、热点问题，有效地促进了海域管理工作的开展。

坚持依法审批海洋开发活动。认真落实国家、地方法律、法规，规范海域使用申请审批程序，严格落实海洋功能区划和海域使用论证制度，对不符合海洋功能区划和对海洋生态环境影响大的项目坚决予以否决。

着力健全海域使用论证制度。研究制定海域使用论证管理制度，建立了论证工作等级与内容、论证报告书（表）评审批复等工作程序和工作内容，十年来先后完成了近200个项目的论证工作。对违背《厦门市海洋功能区划》的用海项目坚决予以否决，保障海域资源的合理利用和海域功能的充分发挥，同时探索出大型填海项目结合滩涂整治清淤基本保持纳潮量平衡等管理经验。

加大已批用海项目的监管力度。十年来，通过海域使用项目年审、用海检查、用海验收等多种形式，加强对用海项目全过程的跟踪管理，建立与用海单位的沟通机制，及时传达、落实上级有关规定，明确用海的主要要求和措施，定期或不定期开展用海检查，及时发现解决问题，并依法收回个别逾期未用项目的海域使用权。通过项目用海的跟踪管理和检查验收，有效促使用海单位合理利用海域资源。

探索建立海域使用权二级市场。在国家和省厅的支持下，厦门市海洋与渔业局积极开展海域使用权分割转让工作，制定海域使用权转让的内部工作流程，开展海域使用权转让金的课题研究工作，现已成功分割转让170多个游艇泊位的海域使用权；同时开展海域使用权抵押登记工作，累计办理抵押金额20多亿元，充分体现海域使用权的市场价值，满足了用海单位的融资需求。针对海域二级市场管理出现的新问题，厦门市海洋与渔业局积极开展海域使用权二级市场管理创新的研究，启动了海域使用权预转让、海上构筑物权籍登记管理、海域使用权转让增值评估方法及管理制度等方面的研究课题；这些课题的研究成果将为厦门市海域使用权二级市场管理提供科技支撑，也可以为国家相关方面的制度建设积累经验和提供示范。

规范海域有偿使用管理，依法征缴海域使用金

加大海域使用金征缴力度。在大力推进海域使用管理制度的同时，全面实行海域有偿使用制度，加大海域使用金征收力度，促进了厦门海域使用管理制度和海域有偿使用制度的不断完善。2002-2011年，厦门市海域使用金共征收5亿多元。

严格办理海域使用金缴免工作。对各类新建用海项目，厦门市海洋与渔业局一方面严格按照法律法规的要求，做好海域使用金征收工作，采取海域处计费、财务部门复核、局领导审定的方式来保证海域使用金征收的准确和及时；另一方面对符合法律法规规定的公务码头、共用航道等用海的海域使用金的减免，根据财政部、国家海洋局有关文件要求，严格履行海域使用金减免各项程序，避免未经批准减免海域使用金情况的发生。

开展海域使用权市场配置工作。开展国际游艇俱乐部码头用海项目海域使用权挂牌拍卖试点工作，首创海域使用权和土地使用权捆绑招标拍卖方式，于2005年顺利摘牌成功；2008年，开展东坑湾澳中游艇码头港池和土地同步挂牌出让工作；2010年以来，开展东坑湾游艇用海项目挂牌工作，成功破解普遍存在的海域使用权证直接换发土地使用权证的难题，目前出让方案正在省政府审批。通过海域资源市场化配置试点工作，分别采用海域与土地捆绑挂牌、海域与土地同步挂牌以及土地纳入海域同步挂牌等不同方式，逐步探索解决海域和土地市场配置衔接问题，积累不同形式的海域资源市场配置经验。与此同时，厦门市海洋与渔业局还积极开展招拍挂出让围填海围海形成土地后与土地管理的协调机制及海洋部门与土地部门收益分享机制的研究工作。

合理使用海域使用金。厦门市海洋行政管理部门收取的海域使用金全额上缴市财政部门并纳入预算，用于厦门海域开发建设、保护和管理。厦门市十分重视海域管理经费的投入，十年来投入十几亿资金主要用于海域管理的用海结构调整、海域生态修复、设备配置、能力建设等工作，为海域管理提供了可持续的财力保证。

开展海域管理动态监视监测系统建设

做好组织机构保障。根据国家关于海域管理动态监视监测系统建设的总体要求，厦门市海洋与渔业局成立了海域使用动态系统领导小组，建立海域使用动态监管中心，为海域使用动态系统的建设提供组织保障。同时，按照海域使用动态监视监测系统试点市的要求，制定厦门市海域使用动态监视监测管理系统总体实施方案、管理中心建设方案及各年度工作方案，并予以落实和实施。

注重强化能力建设。除国家下拨经费外，厦门市海洋与渔业局配套安排600多万元经费专门用于海域使用动态监视监测管理系统的建设，设立监管中心办公场所，制定引进人才的计划，采购监管中心的有关设备，重点建设海洋执法视频监控系统一期工程。同时充分利用已有效运行多年的海域管理信息系统，高起点建设海域使用动态系统的业务化平台，基本满足了动态系统的建设要求。

开展业务化运行。随着动态系统不断建设完善，厦门市海洋与渔业局先后完成厦门市历年用海确权数据、新版区划数据及遥感数据等基础数据的上报入库管理，处理和更新各类遥感数据，开展地面监视监测工作，保障动态系统视频会议的召开和各类信息的上传下达。通过实施动态监视监测系统业务化运行，推动海域管理从静态管理到动态管理的转变，不断提升海域管理的科学决策能力。

加强海域管理能力建设，探索海域管理新思路

不断完善海域管理地理信息系统。十年来，对基于地理信息、卫星定位和遥感技术开发的海域管理地理信息系统进行不间断的升级，在实现海洋基础数据、海洋功能区划及用海审批流程的电子化管理和自动化应用的基础上，目前系统已升级到网络版，并正在引入地质、地貌和数物模研究成果，开发海洋三维模型。

完善海域管理的咨询机制。定期调整充实市海洋专家组，动态聘请海洋、经济、法律、港口、环境等方面的十余位专家组成专家组，对厦门市有关海洋规划、海洋管理中的重大问题和重点用海项目进行咨询、调研和论证，为市政府和海洋管理部门决策提供科学依据。

加强海域管理的科学研究。厦门市每年安排数百万元的专项研究经费，组织在厦涉海科研单位开展专题研究，在港口资源、用海总量控制、沙滩修复、滩涂清淤、海岸保护、厦门海域的综合数模研究等方面取得较好的成果，为海域使用提供科学依据，为厦门海域管理提供持续不断的科学建议和意见，为海域管理提供了技术支撑。

加大法律法规宣传力度, 开辟公众参与渠道

为积极配合《中华人民共和国海域使用管理法》的贯彻实施，厦门市海洋与渔业局举办宣传咨询活动，在《厦门日报》设立宣传专版，刊登相关专题文章，同时走出去把数千份宣传材料发放到用海单位和养殖户手中，普及用海法律知识；聘请著名专家学者为市政府领导及部门主要领导讲授涉海法律法规的知识，提高领导干部的海洋意识和法律水平；充分利用各种新闻媒体，加强海域管理等方面的宣传，据不完整统计，2002-2011年，各级报刊、电视、广播刊登厦门海洋信息超过5000条（次），编发海洋信息刊物200多期，全面报道厦门市海域管理等方面工作；与厦门电视台合办《海洋视点》专栏节目，作为宣传海洋工作的窗口，开办以来已播出超过200期；利用市长专线电话、厦门市海洋与渔业局和厦门海监执法支队24小时值班电话等多种平台，对群众关心的各类海洋问题答疑解惑，同时受理群众对海域管理工作的建议，十年来接待群众来电、来信、来访数千人（次）。

厦门依海而存、因海而兴。十年来，厦门不断拓展、创新海域管理的深度和广度，海域管理的重点逐步从空间管理向生态修复、生态系统管理转变，用海结构得到进一步的优化，用海方式得到进一步的转变，用海保障得到进一步的加强。在港口、旅游、生态的主体功能进一步凸现的同时，厦门的海洋环境与生态系统得到了进一步的保护。今后，厦门市海洋与渔业局将继续贯彻落实科学发展观,以《中华人民共和国海域使用管理法》为依据，拓展海域管理的视野和思路，实施基于生态系统的海洋管理，协调海洋经济发展和生态环境保护，促进厦门的和谐可持续发展。