基于ICM的厦门市海洋灾害综合风险管理

2011-11-06庄丽芳薛雄志

海洋开发与管理 2011年5期

关键词：厦门市防灾预案

庄丽芳,薛雄志,2

(1.厦门大学海洋与环境学院厦门 361005;2.厦门大学海洋与海岸带发展研究院厦门 361005)

基于ICM的厦门市海洋灾害综合风险管理

庄丽芳1,薛雄志1,2

(1.厦门大学海洋与环境学院厦门 361005;2.厦门大学海洋与海岸带发展研究院厦门 361005)

随着海洋灾害的日益加剧,防灾抗灾工作将是沿海城市发展面临的重大挑战。文章介绍了厦门市在海洋灾害综合风险管理的发展历程及其管理理念和经验,即运用海岸带综合管理(ICM)的相关理论,建立了包括预警、备灾、响应和恢复等内容的海洋风险管理体系,通过完善预案、明确组织机构、加强科技支撑、应急保障和宣传教育等方面入手,实现了由单一的防御向综合灾害风险管理的转变过程,探索出适宜沿海城市的海洋灾害综合风险管理模式,对我国沿海城市的防灾减灾工作具有一定的借鉴意义。

海岸带综合管理(ICM);海洋灾害;综合风险管理;厦门市

厦门市是中国东南沿海的一座著名的港口风景旅游城市,其沿岸海域属于半封闭性河口海湾,海域总面积约390 km2,海岸线总长约234 km。作为海峡西岸经济区发展的龙头,厦门市的生存和发展与海洋息息相关。然而,随着全球气候变化和海平面上升加剧了极端天气事件,再加上经济活动的加剧和人口数量不断增长带来的压力,厦门在海洋经济不断发展的同时,也面临着台风、风暴潮、海啸、海岸侵蚀与淤积、赤潮、溢油等海洋自然和人为灾害的威胁(图1)。

图1 厦门近几年发生的主要海洋灾害

为了提高应对海洋灾害的能力,最大限度地降低海洋灾害对城市的危害,厦门市在海岸带综合管理(integrated coastal management,ICM)框架的基础上,实现了由单一的防御向综合灾害风险管理转变的过程,探索出适宜沿海城市的海洋灾害综合风险管理模式。

1 厦门市海洋灾害综合风险管理的发展历程

20世纪80年代,厦门市主要注重城市建设,强调城市化发展的积极影响。政府和公众缺乏对海洋灾害形势的认识,对风险灾害管理不够重视:对环境的保护和风险预防方面的投资很少;监测和预警系统不够完善;对灾害的反应落后,对灾害大多数采取被动的补救措施;同时,部门之间缺乏综合协调,在管理过程中不可避免地会有矛盾和纠纷出现,带来了诸如协调不力、效率低、资源浪费和管理混乱等许多问题。

1994—1998年,由全球环境基金(GEF)、联合国开发计划署(UNDP)和国际海事组织(IMO)资助,厦门市政府制定并实施了“东亚海域海洋污染预防与管理厦门示范计划”,进行了厦门第一轮海岸带综合管理(ICM)的实践和探索,摸索出一条“立法先行、集中协调、科学支撑、综合执法、公众参与”的海岸带综合管理的路子[1]。

在第一轮的ICM中,自然和人为灾害管理虽然纳入计划范围内,但并没有作为一个重要的部分,灾害管理仍然缺乏统一有力的应急管理指挥系统,使“各司其职”的海洋灾害管理体系,在面对群灾齐发的复杂局面时,既不能迅速形成应对极端事件的统一力量,也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源,使得救灾工作效率降低[2]。

1999年14号台风正面袭击厦门,创下40年来最大日降雨量和最大阵风的纪录,给厦门造成直接经济损失约19.38亿元,成为40年来对厦门影响最强和破坏最严重的台风。这次强台风造成的巨大损失使得相关部门领导人增强了灾害风险意识,并在第二轮的 ICM中,强调了海洋灾害风险管理,建立了包括预警、备灾、响应和恢复等内容的海洋风险管理体系,并通过完善预案、明确组织机构、加强科技支撑、应急保障和宣传教育等方面入手,逐步提高应对日趋复杂的海洋灾害的能力。

2 厦门市海洋灾害综合风险管理措施

2.1 完善应急预案,保证处置及时、准确、有效

应急预案是应对处置突发事件、最大限度减少灾害损失的“作战图”[3]。城市灾害应急预案是针对城市内可能发生的各种灾害或事故制定的相应的综合性应急救灾规划方案,可提高应急快速反应和应急处理能力,保证抢险救灾工作高效有序进行。制定可行的应急预案,首先必须针对城市可能发生的各种性质和规模的灾害或事故进行科学预测,对这些灾害或事故可能会给城市造成何种程度的危害及损失做出必要的预测和评估,并对城市现有的防御灾害能力做出评价,在此基础上制定城市灾害应急预案的总体规划[4]。

2004年,厦门市政府制定了《厦门市人民政府突发公共事件总体应急预案》,以有效管理厦门市行政区域内发生的各类突发公共事件。在此总体应急预案的框架下,由市政府各有关部门分别根据各自职责制定专项应急预案。其中涉及海洋灾害的应急预案主要包括《厦门市防洪、防台风应急预案》《厦门市风暴潮、海啸应急预案》《厦门海洋渔业防台风应急工作预案》《厦门市海洋赤潮灾害应急预案》《厦门海域船舶污染应急预案》和《厦门市环境污染和生态破坏突发事件应急预案》等。在不同灾害来临时,这些预案都明确了牵头部门及各相关部门的联动机制。

预案合理有效的实施,离不开演练。防灾演练是检验灾害管理体系能否有效地做出又快又合适的应急行动的绝佳机会,也是通过广泛的参与提高公众意识的有效途径[5]。厦门市针对预案每年都开展相应的演练活动,同时拓展广场、绿地、公园、学校和体育场馆等公共场所的应急避难功能,设置必要的基本生活设施。通过演练确保应急处置工作组织有力、反应快速、运转高效、临事不乱。并根据预案的执行情况不断进行修订预案,以适应实际情况的应急,使灾害带来的损失减小到最少。

2.2 明确组织机构,实现统一指挥,分工明确

海洋灾害综合风险管理是一个跨部门、跨专业,系统化的工作,既需要工程建设、灾害预测等专业部门的工作,也需要保险、财税等金融制度的保障,涉及的部门和专业领域众多,要协调这些部门的理念与行为到一个方向、一个标准,只有在政府的主导作用下才能实现[6]。因此,运用ICM的综合原则,发挥政府的主导作用,通过建立一个综合性、常设性的海洋灾害综合风险管理的应急领导指挥机构,负责组织与协调不同管理部门和利益主体在海洋灾害风险管理的不同阶段中的功能和作用,可实现跨部门间有效的沟通机制。

为了做好突发事件的应急处置,厦门市成立了突发公共事件应急委员会,市政府办公厅加挂市突发公共事件应急委员会办公室(简称市应急办)的牌子,作为市突发公共事件应急委员会(简称市应急委)的办事机构,负责领导、组织和指挥突发公共事件的处置;督促各有关部门及时有效做好预防、应急准备、应急处置及事后恢复与重建工作。同时,对重特大公共事件,根据突发公共性质设立若干工作小组(图2),每个工作小组都明确了具体参加部门和主要任务。

图2 厦门市突发公共事件现场工作小组

为了做好海洋防灾减灾工作,厦门市相应成立了针对不同海洋灾害的应急管理工作综合协调小组。

2.2.1 防台抗洪应急管理机制

每年厦门都会受到台风的影响。因此,厦门市政府高度重视防台风工作,根据《厦门市防洪防台风应急工作预案》,形成了一套完整的防御台风、暴雨、洪水、风暴潮的应急机制。由人民政府设立防汛抗旱指挥部,下设办公室,挂靠在市水利局,其成员单位如图3所示。各相关职能部门与各区防汛抗旱指挥部则根据预警级别,启动相关应急程序。

图3 厦门市风暴潮、海啸灾害应急组织体系

2.2.2 赤潮应急管理机制

近年来,厦门每年都会发生赤潮。为减轻灾害的不良影响,2005年,厦门市制定了《厦门市海洋赤潮灾害应急预案》,2009年又进行了修订。厦门市赤潮应急组织体系由应急领导机构、各相关部门、区人民政府应急指挥机构和赤潮防治技术支撑小组组成(图4)。当发现浮标监测数据异常时,厦门市海洋与渔业局迅速派出厦门市海洋与渔业环境监测站的监测人员赶赴海区,进行现场采样,并迅速根据监测结果按照预案规定的等级启动应急工作。通过应急预案的管理,2003—2008年厦门没有因赤潮发生而带来直接的经济损失。

图4 厦门市赤潮灾害应急组织体系

2.2.3 溢油灾害应急管理机制

溢油事故是海洋最为常见的人为灾害之一。厦门市政府专门组织由海事局制定了《厦门海域船舶污染应急预案》,成立厦门海域船舶污染应急指挥部,下设专家咨询组和办公室,挂靠于厦门市海事局,承担船舶污染应急组织协调工作。其应急组织体系包括了市海事局、市环保局、市海洋与渔业局、厦门水警区、市港口管理局、市旅游局、市气象局、市公安局、市台湾事务办公室、市交通委员会、市财政局和市各区政府等。同时,组织开展海上溢油应急演习,进一步提高应对突发事件的能力。

2.3 加强科技支撑,做好海洋灾害预报警报工作

利用科技支撑,加强预警系统建设,强化对海洋灾害风险的观测,完善海洋灾害预警信息的发布、共享和传播机制,建立起了覆盖面广、运转高效、功能先进,并适合实际国情的灾害管理信息系统,这是提升应对灾害能力的“探头”。

从2004年起,一方面厦门市先后建立了现代化市级防汛指挥中心及配套软硬件设施,重要防洪工程远程视频实时监视系统,洪水预警报系统,风情自动接收系统,卫星云图接收系统,市、区、镇三级防汛视频会议系统、防汛多路传真系统、台风路径分析系统,防汛手机短信群发系统,及时传递防汛信息;另一方面,厦门海洋环境预报台建立了海洋动力环境精细化数值预报系统、观测数据通信与管理系统、海洋实时数据卫星通信网、远程视频会商系统、城市风暴潮辅助决策系统,提高风暴潮、海浪海洋灾害预警预报的能力。由市气象台、厦门水文分局、厦门海洋环境预报台合作,开展风暴潮、台风暴雨、河流洪水的预测预报,预报时效达到了48 h。

同时,厦门市海洋与渔业局从2004年开始,陆续在厦门海域投放了5个海域水质自动在线监测浮标,对厦门海域进行连续24 h的实时在线自动监测,并找到了与海洋赤潮发生有显著关联的因子,在此基础上开展赤潮的每日预报,并于5—10月赤潮高发期在《厦门日报》等媒体上给予发布,从而为及时组织开展赤潮的防灾减灾工作提供了技术支持。

在咨询机制方面,海洋灾害综合风险管理涉及海洋学、气象学、地理学、地质学、管理学和社会学等多学科,是自然科学和社会科学的交叉学科。因此,在进行决策时,需从多学科、多角度进行综合考虑,因此,除了健全灾害应急预警科技体系,还要求寻求更多方法和途径,提供决策信息,使广大科学工作者能有效地参加各种决策活动。厦门市聘请海洋、经济和法律生物等方面的专家组成厦门海洋专家组,发挥厦门大学和科研所等科研力量在决策管理上的作用,帮助政府解决管理、决策制定上的问题,从而使厦门的海洋灾害风险管理决策在民主化、科学化和法制化方面取得新的进展。

2.4 加强灾害风险区管理,防御海洋灾害袭击

灾害风险区指受到洪水威胁区,山地灾害易发区及受台风直接影响的地区等[7]。通过灾害风险区管理,控制和逐步调整各种不顾后果的破坏生态环境和过度开发占有土地的行为从无序的、无节制的转变为有序的和可持续的,使公民生命财产和地区重要经济设施向安全地区转移,同时又减轻了防洪工程的压力,减轻海洋灾害风险。

厦门的灾害潜在风险区主要包括:厦门岛东南部沿海,即胡里山炮台—椰风寨沿海地带。厦门岛东北部沿海、翔安东南部沿海,即五缘湾—香山沿海、翔安澳头、欧厝沿海地带以及厦门岛正东面椰风寨—香山沿海、厦门西海湾及沿岸、厦门环东海域及沿岸等地[8]。

厦门市通过执法监督,技术咨询和指导等方式对灾害风险区实施日常管理,规定不同灾害频率风险区内允许和不允许的社会和经济活动内容,在风险区内,完善防洪工程设计,加强海堤、水库除险加固,提高防洪防潮标准。从1997年开始,厦门市开始实施海堤的除险加固和达标建设,截至2008年,厦门市共对东坑海堤、西柯海堤和海沧海堤等7条海堤,按抵御百年一遇高潮位加12级台风袭击的超高标准进行加固达标建设。同时,厦门市制订了环东海域红树林种植规划,规划面积66.7 hm2,种植26.7 hm2,以净化水质,美化岸线景观,防御台风和风暴潮等袭击。

2.5 加强陆源污染控制,降低人为活动带来的风险

(1)明确海域的功能定位,合理开发与保护。《厦门市海洋功能区划》于1997年制定,2003年修编,明确不同海域的功能定位,合理控制海域开发强度,调整用海结构,加大自然保护及生态建设的比重。

2006年,厦门市组织编制完成了《厦门市海洋环境保护规划》,这是全省首个为海洋“量身定做”的保护规划。该规划提出近期以防御为主,综合治理,实施总量控制,开展生态修复工作,生活污水集中处理率达80%以上,水质为三类或优于三类的海域面积达65%以上的目标。

(2)治理污水,降低污染物排海总量。目前厦门已建成城市污水处理厂(二级处理)8座,污水处理能力为68.7万t/d(目前实际污水处理量达 48万 t/d),生活污水处理率达86.3%。同时鼓励工业企业实行污水回用,争取实现零排放,实施“引污水上山”和“污水灌绿综合利用”试点工程,实现中水回用,不仅节约了淡水资源,而且对于削减污染物排放入海,减少陆源污染起到了重要作用。

(3)加强九龙江流域非点源污染整治与生态补偿,共建成沼气池800口,容积8000 m3,农村散养户污染和农药、化肥等面源污染得到了一定程度的治理,大大减少了九龙江入海污染物。

通过控制污染物排海和海洋生态修复举措,厦门的海洋环境的污染状况得到遏制,进一步降低了人为活动引发赤潮等海洋灾害的机率。

图5 厦门市生活污水处理率

2.6 加强公众宣传,提高共同抵制风险的社会意识

面向社会的应急宣传和广泛的社会动员,是做好应急管理工作的重要保证。

(1)日常性的防灾教育,充分利用广播、电视、报刊、网络及公益广告等多种方式,广泛开展各种灾害管理教育。如印制《防汛抗旱简明手册》分发给各区各成员单位,普及防汛抗旱基本常识;如在每年的海洋防灾减灾日,到学校、广场发放海洋防灾减灾宣传手册等材料,进行现场防灾减灾知识普及;以《防洪法》实施十周年为契机,在《厦门日报》上登载防洪法和防灾减灾知识。

(2)加强灾害风险管理的训练,增强整个社会灾害风险意识和应对各种灾害的能力。积极开展诸如抢险救灾演练,鼓励各种志愿者组织的发展,召开海洋与减灾会议活动,专家讲座或每年的厦门海洋周等,广泛宣传普及防灾减灾知识。

(3)灾害发生期间,全市所有报纸、电视台、广播电台及网站等媒体采取多种形式进行全市动员、全面宣传,播报灾害最新消息与防灾常识。通过手机短信发送平台向有关责任人发布预警信息,将台风信息和防范知识宣传到每家每户。