我国海岛保护与利用现状及分类管理建议＊

吴姗姗

(国家海洋技术中心 天津 300112)

我国海岛保护与利用现状及分类管理建议＊

吴姗姗

(国家海洋技术中心 天津 300112)

文章分析了我国海岛保护与利用现状、管理体制,剖析了海岛保护与利用中存在的主要问题,并提出了海岛分类管理的几点初步建议。

海岛;保护与利用;分类管理;建议

我国是海洋大国,海岛众多,仅面积大于500 m2的海岛有6900多个(不含海南岛本岛和台湾、香港、澳门所属海岛),其中有居民海岛400多个;面积小于500 m2的海岛和岩礁上万个,星罗棋布地分布于浩瀚的海域中。海岛是我国特殊的国土,对于促进海洋经济发展、维护国家生态安全、国防安全和海洋权益具有重要的战略意义。笔者从分析海岛保护与利用现状、管理体制以及存在的问题出发,提出海岛分类管理的建议,希望对海岛保护、利用及其管理有所帮助。

1 海岛的界定

《中华人民共和国海岛保护法》规定,海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域,这一定义与《联合国海洋法公约》是相衔接的。海岛包括有居民海岛和无居民海岛,其中无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。可见,“是否属于居民户籍管理的住址登记地”是区分有居民海岛和无居民海岛的唯一标准。根据这一规定,相应的,有居民海岛是指属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。

我国有居民海岛一般面积较大,资源丰富,有一定的行政隶属关系,是目前我国海岛开发活动最重要的区域。据20世纪“全国海岛资源综合调查”,我国的有居民海岛约占全国海岛总数的6%,其中浙江最多,依次是福建、广东、山东、辽宁、台湾、海南、广西、江苏、上海和河北。

无居民海岛,约占全国海岛数的94%,其中浙江最多,往下依次为福建、广东、广西、山东、海南、辽宁、台湾、河北、江苏、上海和天津。这些海岛虽然目前尚未开发或初步开发,但随着东部沿海地区经济的快速发展、陆域资源的日益短缺,将有较大的开发潜力。

2 海岛保护、利用与管理概况

2.1 海岛保护受到高度重视

2.1.1 海岛保护的法制建设不断完善

遵循“保护为主,适度开发”原则,我国不断加强海岛保护法制建设。《中华人民共和国海岛保护法》,针对有居民海岛生态系统保护、无居民海岛保护、特殊用途海岛保护提出了明确要求;《无居民海岛保护与利用管理规定》,对无居民海岛保护与整治做了明确规定。同时,《中华人民共和国海洋环境保护法》《全国海洋功能区划》《全国海洋经济发展规划纲要》及《全国海洋事业发展规划纲要》等分别从不同的角度对海岛保护提出了具体要求。地方政府非常重视海岛保护工作,纷纷出台各种规章制度。国家和地方关于海岛保护的法制建设,有效引导和规范了海岛资源和生态环境的保护,使海岛保护与管理逐步纳入法制化轨道。

2.1.2 海岛保护区数量日益增多

自1980年开始,我国建立海洋保护区。据初步统计,截至2007年,全国已建涉及海岛的海洋保护区有50多处,包含800多个面积大于500 m2以上的海岛,约占面积大于500 m2以上海岛总数的12%。这些保护区基本上都建立了管理机构,制定和完善了相应的管理制度,对于一些具有重要的生态保护价值、资源开发价值和海洋权益维护价值的海岛的有效保护发挥了重要作用。

2.2 海岛开发利用特点显著

2.2.1 海岛地区经济总量小,个体差异快速加大

近年来,在沿海地区经济快速发展的带动下,海岛地区经济平稳发展。据统计,2007年我国12个海岛县实现地区生产总值940.2亿元(表1),是2000年的3倍多,占东部沿海地区生产总值的0.59%,比2000年仅高出0.04个百分点。虽然海岛地区经济总量规模小,但人均水平高于东部沿海地区。2007年,海岛县地区平均人均地区生产总值达到31689元,高出东部沿海地区平均水平(29134元)2555元。

表1 海岛县综合经济实力

由于各个海岛县所处区位条件、自身的资源禀赋条件、周边地区的社会经济发展水平等不同,海岛县的经济发展水平不同,海岛县之间的差异很大,且有快速拉大的趋势。2000年,海岛县人均地区生产总值最大差距15079元,2003年达到22162元,2007年高达59249元。

2.2.2 海岛资源开发各有侧重,突出经济发展需求

海岛地区拥有渔业、港口、旅游和海洋能源等多种海洋资源。由于各海岛地区资源条件、地区经济发展水平和需求等有所差异,海岛资源开发类型不尽相同。有些海岛面积较大,海洋资源种类多、数量大、质量高,开发历史悠久。根据地区经济发展的需要,海岛开发中多种产业并举,多种海岛资源同时得到不同程度的利用,如辽宁省长海县大长山岛围绕“渔业立县、旅游兴县”战略,开发海岛渔业资源和旅游资源,发展渔业和旅游业;舟山群岛更是多重资源同时开发的典型实例。但同时,也注重突出特色,有所侧重。有些海岛面积较小,仅具有某种资源优势,如渔业资源、旅游资源,而其他资源相对较差,一般都实行单一开发模式。绝大部分开发利用的无居民海岛都是单一的资源开发,如广东省电白县放鸡岛开发旅游资源,发展海岛旅游业;浙江省宁海县马屿开发渔业资源,发展海水增养殖业。

2.2.3 无居民海岛开发利用活动日益频繁

随着沿海地区经济的快速发展,自然资源和陆域空间日益短缺,海岛成为拓展经济发展的重要依托,与此同时,无居民海岛开发利用活动逐渐增多,但总体上我国无居民海岛开发利用的程度不高,尤其是距离大陆较远和人类活动较少的无居民海岛,基本上仍保持相对原始状态。但部分靠近大陆和港湾内或毗邻有居民海岛的无居民海岛,岛上资源开发利用程度相对比较高。

无居民海岛资源的开发利用活动与地区经济发展关系密切,我国东南沿海地区经济发展迅速,由于人口和产业聚集,对资源的需求程度较大,无居民海岛开发利用活动较为活跃,如广东省万山群岛用于港口开发和仓储利用,浙江温岭市三蒜岛用于滩涂养殖、苍南县张凤山岛、小平盘岛等用于火电开发,福建省宁德市过境岛、浮澳岛等用于核电开发。

随着海岛地区经济结构的调整,海岛资源需求呈多元化趋势,无居民海岛开发利用方式多样化,目前主要有旅游、仓储、渔业、房地产、核电和火电等多种利用方式,其中旅游和渔业用途仍为我国无居民海岛开发利用的主要方式。据不完全统计,在无居民海岛开发比较活跃的浙江省,旅游和渔业开发无居民海岛占浙江省已开发利用无居民海岛总数的50%左右。

2.3 有居民海岛、无居民海岛实行不同的管理体制

2.3.1 有居民海岛协调管理体制

我国有居民海岛有明确的行政隶属关系和完整的行政管理体系,实行分散协调管理体制。根据2008年国务院的机构改革和调整方案,国家海洋局“承担海岛生态保护的责任”。2010年实施的《海岛保护法》要求,国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工,负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责,负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。

2.3.2 无居民海岛集中统一管理体制

长期以来,无居民海岛实行分散管理,管理职责不清,管理能力薄弱,造成开发秩序混乱,资源和生态环境破坏严重。2008年,国务院在启动新一轮机构改革和职能调整中,要求由国家海洋局“承担无居民海岛合法使用的责任”。《海岛保护法》明确要求,各级海洋部门负责无居民海岛保护和开发利用管理,海洋主管部门应当依法对无居民海岛保护和合理利用情况进行监督检查;海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查,建立了无居民海岛集中统一管理体制。

2.4 海岛保护与利用中存在的主要问题

虽然我国海岛保护与利用中取得了一些成绩,但存在的问题不容忽视。

2.4.1 海岛资源和生态破坏严重

我国海岛,尤其是无居民海岛,开发利用随意性较大,开发秩序混乱,使海岛资源和生态系统面临较大威胁。有的海岛为了发展经济、改善海岛交通,修筑海堤式的实体坝连岛工程,人为地改变了海洋水动力环境和海岛的自然性状,阻碍了海洋生物的洄游与繁殖,造成海岛及其周围海域生态系统的严重破坏;有的海岛被肆意采集和挖掘珊瑚,引起赖以生存的热带珊瑚礁的鱼类生态环境恶化;有的海岛被乱扔垃圾,变成“垃圾岛”。此外,开山取石、炸岛毁礁、填海连岛现象突出,造成海岛资源丧失。据统计,从1996年全国海岛综合调查结束以来,辽宁省因围填海或者连岛大坝造成陆连岛达32个,因淤积等原因造成的陆地岛有16个,海岛减少比例超过18%[4]。

2.4.2 部分地区海岛资源开发粗放

目前我国部分地区海岛,尤其是无居民海岛的开发多局限于粗放开发的原始阶段,旅游、港口等社会经济效益显著的开发利用活动较少,海岛的综合价值没能得到实现。另外,由于大多数无居民海岛的开发缺乏科学管理,没有合理的开发利用规划,自由度较大,海岛资源得不到合理利用,不能形成规模经济,开发利用的效益相对低下。

2.4.3 海岛地区基础设施和社会事业建设落后

海岛布局分散,与大陆被海水相隔,这一特点决定了海岛地区基础设施共享性差、建设成本高,导致海岛地区交通、水电、通信及防灾等基础设施建设落后,成为制约海岛地区经济发展的重要“瓶颈”。目前,我国相当多的海岛只有简易码头,岛内交通多以低等级公路运输为主,对内、对外交通不畅,尤其是遭遇恶劣天气,船舶不能正常航行,海岛对外交通瘫痪;相当多的海岛淡水资源缺乏,虽然有的海岛已经从大陆引水、修建水库、屋檐集水或者其他途径缓解淡水短缺问题,但淡水资源不足问题仍然很突出;相当多的海岛防灾设施建设标准过低,甚至没有防灾设施,抵御自然灾害的能力薄弱;随着电力和通信技术的发展,电力和通信对海岛的制约逐渐减弱,但仍有一部分海岛电力和通信等基础设施不能满足基本生产和生活需要。此外,海岛地区医疗卫生、科技、文化和教育等各项社会事业建设普遍滞后。

3 海岛分类管理建议

有居民海岛和无居民海岛实施的管理体制不同,保护、利用的现状和存在的问题也各有侧重,因此,两者管理的思路、重点任务、关键措施也应有所区别。本部分针对两者的特点,提出海岛分类管理的几点建议。

3.1 有居民海岛和无居民海岛实行不同的管理思路

有居民海岛,经过一定时期的发展建设,在资源开发、产业发展和基础设施建设等方面都有一定的基础,是海岛居民相对集中的区域,且行政管理体系比较完善,多部门协调管理,管理模式与大陆基本相同,今后在发展过程中应该注重加强各管理部门的协调,同时,加强环境保护,重点解决海岛社会经济发展的关键问题,如经济发展问题、基础设施建设问题和社会事业建设问题等。

大部分无居民海岛,还处于原始的未开发状态,人类活动很少。无居民海岛实行集中统一管理体制,在今后的管理中,应加强无居民海岛综合管理,充分发挥规划的引导作用,加强执法检查,注重资源和生态环境保护,在保护中合理开发利用。

3.2 调整有居民海岛产业结构,推进海岛经济发展

通过规划、引导、扶持、调控等手段,调整现有的产业结构,是振兴海岛地区经济的重要途径。对于大部分有居民海岛而言,其独特的地理位置和资源特点决定了以渔业为主体的第一产业占有相对的优势。渔业经济受自然条件影响较大,比较脆弱。因此,增强海岛地区经济发展后劲,逐渐调整海岛地区产业结构,必须因地制宜地壮大海岛第二产业和第三产业。海岛,集海、陆旅游资源于一体,环境优美,是发展旅游业的良好场所。国内外许多海岛发展的成功经验之一,就是借助海岛的旅游资源优势,大力发展海岛旅游业,进而带动交通、商业和服务业的发展,繁荣了海岛地区的经济。在壮大海岛第二产业和第三产业的同时,要积极优化第一产业内部结构,大力发展海水增养殖业,控制近海捕捞规模。此外,根据地区资源、科技、人才的实际情况,应该加大海水淡化和海洋可再生能源等新兴产业发展力度,不断实现传统产业的转化升级。

3.3 完善和加强有居民海岛基础设施和社会事业建设

对于海岛来说,落后的交通和通信是限制海岛地区发展的重要“瓶颈”。淡水、电力、海洋灾害、医疗、教育和卫生也是海岛地区发展的重要限制因素。加强有居民海岛地区发展,必须完善和加强有居民海岛基础设施和社会事业建设。已经建设这些设施的海岛,应该不断完善、提升其等级和质量;没有建设这些设施的海岛,应该不断加强建设。各海岛地区要因地制宜,从实际出发,多途径解决。如长岛县投入使用长砣海底电缆,提高北部海岛用电安全;改造海水淡化设施及管网,使有居民海岛用上淡化水;升级改造县乡医院、卫生院,开通与省立医院的远程会诊系统,提高县乡医疗条件和诊治水平。洞头县建设7座跨海大桥,实现县城本岛与4座有居民海岛连接;推进县内交通网络的逐步完善,建立公路和交通码头;实施陆域引水工程,主城区海岛居民告别了“水荒”[5]。

3.4 实施无居民海岛分类保护

无居民海岛,一般面积较小,生态系统脆弱,一旦破坏,很难恢复,必须采取有力措施加以保护。根据海岛区位、资源和生态条件、现有用途和社会经济发展需求等,可将无居民海岛划分为保护类、适度开发类和保留类三种类型,实行分类保护。

保护类无居民海岛,是指领海基点所在无居民海岛、国防用途无居民海岛、自然保护区核心区内的无居民海岛。对于这类无居民海岛及其周围海域,实行严格保护制度,禁止任何可能改变地形地貌的活动。保护区的无居民海岛,还要禁止任何可能改变生态系统的活动。对于已经受到损害的保护类无居民海岛,应该加强生态修复。

适度开发类无居民海岛,是指海岛或周围海域海洋资源优势突出,当地国民经济和社会发展对其有需求的无居民海岛。对于这类无居民海岛,应当遵循在开发中保护,在保护中开发的原则,适度开发,强调环境影响评价和用岛论证,注重环境保护措施的可行性。

保留类无居民海岛,是指没有明显的资源优势,近期社会经济发展没有需求的无居民海岛。对于这类无居民海岛,应保持其自然原始状态,防止海岛及周围海域资源环境遭到破坏。

3.5 促进无居民海岛合理利用

按物质组成划分,无居民海岛包括基岩岛、泥沙岛和珊瑚岛。不同类型无居民海岛生态特点不同。基岩岛岩石与沙滩交替发育,地形地貌不易发生变化;港湾交错,深水岸线长;有些基岩岛土层薄,植被稀少。沙泥岛结构松散,周围地形地貌易发生变化,土层较厚,植被相对茂盛。珊瑚岛周围有珊瑚礁体,是维持渔业资源、维护生物多样性的生态关键区。无居民海岛开发利用要根据海岛的物质组成类型和资源生态特点,选择合理开发利用模式,开展旅游、仓储、工业、港口和养殖等开发、建设活动,建议多种用途综合开发利用无居民海岛。在有条件的无居民海岛应积极开展风能、潮汐能和潮流能等海洋可再生能源利用示范研究,建立试验基地。

3.6 加强对海岛地区社会经济发展的政策支持和资金投入

海岛地区社会经济发展单凭本地区的实力是远远不够的,国家和上级地方政府必须给予一定政策支持和资金投入。①在安排交通、通信、电力、淡水资源养护、防灾减灾、医疗、卫生和教育等重大专项时,适当向海岛地区倾斜,加强对海岛地区发展的政策性扶持。②鼓励海岛地区发展海水淡化、可再生能源利用等绿色环保产业,扶持海岛地区发展旅游业、海水增养殖业,给予政策性支持和资金支持。③在保障国防安全的前提下,加大海岛地区的对外开放,扩大招商引资力度,鼓励开发利用边远无居民海岛。④健全和提高海岛地区人才的福利待遇,如驻岛补贴、交通补贴、医疗补贴和住房补贴等,加大海岛地区吸引人才、留住人才的力度。⑤各级政府加大财政的转移支付力度,加大对海岛地区社会经济发展的资金投入。

4 结束语

海岛保护、利用与管理关系到我国海洋经济发展、国家权益和国防安全、生态安全维护,是我国海洋事业的重要组成部分。目前,海岛保护、利用与管理虽然取得了一定的成效,但如何有效地保护海岛、合理利用海岛、管理海岛还需要积极探索,还有很多工作要做。笔者仅对海岛分类管理进行了初步探讨,尚有待进一步的理论研究和实践检验。

[1] 张耀光,陶文东.中国海岛县产业结构演进特点研究[J].经济地理,2003(1).

[2] 彭超.我国海岛可持续发展初探[D].青岛:中国海洋大学,2006,1.

[3] 国家海洋局.中国海洋统计年鉴2009[M].北京:海洋出版社,2009.

[4] 王忠.全国人大环资委考察辽宁省海岛工作提出:通过立法加强海岛管理,促进海岛经济可持续发展[N].中国海洋报.2004-08-24(1).

[5] 全国海岛联席会议秘书处.加强海岛规划管理促进海岛科学发展:第15次全国海岛联席会议材料[Z].2009.

海洋公益性行业科研专项“基于生态系统的海岛保护与利用规划编制技术研究及应用示范——子任务:海岛分类管理政策框架研究(200905004-5)”.