儿童村工作对构建“大儿童福利”制度的思考——以北京儿童村工作实践为例

◎ 靳林德

儿童村工作对构建“大儿童福利”制度的思考
——以北京儿童村工作实践为例

◎ 靳林德

北京市的社会福利制度目前正处在由补缺型向普惠型转变的关键期，北京市率先从老年人福利制度入手，开始了老年福利机制和体制的创新、建立和完善工作，2009年，由市民政局、市残联两部门共同出台的“九养政策”，全市已基本形成包括社会医疗、社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善在内的较为完备的老年社会保障体系。与之相比，北京儿童福利事业的发展仍面临着儿童福利服务理念转变、质量提升、范围扩大、周期延伸等多方面的挑战。

北京市于2006年成立了北京SOS儿童村，它的成立是首都儿童发展取得的新成绩，也是儿童福利机构养育模式的又一新探索。北京儿童村的工作实践为我们思考儿童福利工作提供了新思路。

一、我国儿童福利制度的问题与困境

改革开放至今，我国进入转型期，经济社会快速发展，而困境儿童和问题儿童也随之大量产生，同时，大儿童福利的需求也在不断扩大。面对这样的现状，我国儿童福利制度还存在如下的问题：

1.组织体系待完善。目前我国从全国人大到政府机关，再到社会团体，设置了一系列面向儿童的工作机构和组织：全国人大内务司法委员会设有妇女儿童室，专门负责妇女和儿童的立法工作；国务院设有妇女儿童工作委员会，定期研究有关儿童的工作；国务院下属各部委也设有相应的儿童部门 。不过，我国尚没有在中央和地方政府层面建立专职负责规划和指导儿童工作的职能部门。从工作机制角度来看，这种分散的管理组织体系并不利于儿童福利工作的发展。与之相联系，我国的儿童福利政策也就相对分散。这种制度安排很可能陷入“重建设，轻监管”的怪圈，最终难以落实和追究管理责任 。

2.保障对象范围狭窄。在我国，儿童福利有广义和狭义之分。广义的儿童福利针对全体儿童，狭义儿童福利是为特殊儿童及其家庭所提供的服务。通过北京儿童村的工作我们发现，目前的儿童福利政策并不完善。我们的工作更多的还停留在对孤儿、弃婴的政策保障上，对低保特困家庭子女、流浪儿童、服刑人员未成年子女、留守儿童乃至受到家庭暴力的儿童等的救助和保障还有很多没有涉及，研究表明，在全国，20%的城市特殊儿童的福利支出占到了全国儿童福利支出的95%以上。在这样一种现状下，狭义的儿童福利都没有很好的实现，广义的普适性儿童福利所距甚远。

3.儿童福利需求难以满足。一方面，我国特殊困难儿童的福利需求仍呈增长趋势，另一方面，随着社会的进步和发展，儿童权利的意识不断普及，儿童个体的需求不断深入和多样化，儿童社会福利的专业化需求日益突出 。

二、儿童村抚养模式与传统福利院养育模式的比较

传统福利院养育模式是我国解决困境儿童和问题儿童的问题的主要制度模式，对比儿童村与儿童福利院的模式，不难看出它们在管理经营上互有优劣，可以相互补充，相互借鉴，相互促进：

第一、养育方式不同。福利院以科区为主体，实行倒班的班组管理模式，一个团队负责多名儿童，儿童福利院孩子可以有认养、领养、送养、助养、代养等多种形式来接受社会的帮助；而儿童村实行的是以家庭为主体，由一个妈妈负责6-8名孩子生活的抚育模式，孩子们进入儿童村等同于儿童福利院的孩子进入了社会家庭，社会各界只能以助养和捐赠的方式来帮助儿童村的孩子，儿童村不可以采取送养等方式帮助孩子。

第二、责任主体不同。在儿童福利院，福利院是儿童的法定监护人，部分儿童福利院的孩子送到代养点家庭中生活，代养点要接受儿童福利院的工作指导和监督；而儿童村则由于孩子来自于社会需要帮助的家庭或救助、福利等机构，如果这些孩子的监护权不做转移，儿童村与儿童监护人形成的是代养关系，要接受社会家庭或福利机构的监督。

第三、情感纽带不同。儿童福利院工作人员岗位时有调整变换，加之对孩子采取统一抚养照料，难以与孩子行成较亲密的亲情关系，而儿童村家庭工作人员以“妈妈”为称谓，一般进入家庭后不做岗位转换，直到把孩子抚养成人，妈妈们与孩子的感情更浓更深，多会形成“不是母亲胜似母亲”的母子或母女亲情关系。

对比之下不难看出，儿童村抚养模式有以下优势：

第一、亲情关系更加浓厚。在儿童村家庭中，一个妈妈抚养6～8个孩子，他们长期生活在一起，形成了正常的母子、母女关系，使很多孤儿、流浪儿童在失去父母照料下又重新拥有了母爱，找到了“家”的温暖，这种亲情纽带关系的形成，更有助于孩子童年时期的成长。

第二、家庭管理更加专业。妈妈是家庭的管理者，负责家庭的一切事务。妈妈会为孩子建立一个符合我国社会文化和道德要求的家庭生活方式，为孩子们营造一个充满爱和温馨的家，同时，对每一个孩子的道德、伦理、法制观念的培育和形成更加富有成效，对孩子身心健康成长，感恩回报社会更有引导力和指向力。

第三、儿童抚育更加专一。儿童村妈妈可以根据每个孩子的不同情况和性格特征，及时的加以补正和引导，使这些孩子的心理趋于完善和健全，对他们的心理健康和正常情感交流具有相当积极的作用。同时，这种家庭的抚育模式，又使得妈妈对孩子的管理和教育更有针对性、专一性和个体性，可以根据孩子性格的不同采取不同的教育引导模式，更加灵活机动，从而达到因材施教、因人施教的功效。

三、 “大儿童福利”制度建立的思考

前民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀说：“从某种程度上讲，儿童福利水平更应该超前于国家经济社会的发展水平”，当前最急迫的是要建立与儿童实际需求及经济发展水平相适应的儿童福利制度和儿童救助制度。而这两个制度并行不悖的建立正是“大儿童福利”制度和体系建设的应有之意。

建立儿童救助与福利保障相衔接的“大儿童福利”格局，就是要把儿童权益保护、儿童紧急援助等工作与社会福利制度的保障相衔接，建立、健全和形成一整套较为完备的相互交叉、相互支持、相互协调的儿童救助、保护和安置机制，让需要得到保障的儿童得到相关机构的庇护，确保管理部门按职权做出裁定后，由相关的福利机构进行妥善安置。

建立儿童保护与机构联动相衔接的“大儿童福利”格局，就是在儿童需要得到社会救援和保护时，民政、公安、司法、法院、教育、医疗、未成年人保护组织等共同介入，联合解决儿童保护工作中出现的问题，明确职责，快速办理的机制。在北京SOS儿童村的工作经验基础上，我们对建立“大儿童福利”制度有以下建议：

1.加强对服刑人员未成年子女的救助力度。现行法律法规中对父母服刑期间无人照管的未成年子女，没有明确规定相关的监护办法、程序、监护主体及其责任。针对服刑人员未成年子女的现状，国家也采取一些举措，试图解决这一问题。2006年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组等6部门联合启动了全国服刑人员未成年子女关爱行动，但是主要采取临时性救助的方式，对服刑人员未成年子女的生活保障和教育问题没有从机制上给以解决。北京市未成年人救助中心成立后，市民政局会同二十多个委办局下发了《关于加强未成年人中特殊群体救助保护工作的若干意见》（京民救助[2007]471号），体现了对服刑人员未成年子女临时救助的概念，但对于一些父母刑期较长（8年或10年以上的）服刑人员未成年子女的救助工作如何开展还有待进一步明确和解决。在民间，“太阳村”等社会机构开展了对服刑人员未成年子女的救助工作，但面临诸多难题，运营管理也亟待规范。为此，我们建议，借鉴国际SOS儿童村组织的做法，将对服刑人员未成年子女的监护列入法定的政府职责，建立政府主导具有SOS（紧急救助）功能的福利机构或将其纳入儿童村等福利机构职责中来，拓展思路，加大救助力度，建立起救助与福利相结合的儿童保障机制。区分未成年救助中心与儿童福利机构的作用，将那些只需短期救助的服刑人员未成年子女交由救助中心管理（刑期长短的界定应有法律部门做出解释），需要相对较长时间救助的服刑人员未成年子女由民政部门安排到指定的儿童村等福利机构代养，并将一些已有的儿童福利政策应用到服刑人员未成年子女救助中来，如生活上的低保政策，教育上的“两免一补”政策、就学转学政策等。这样，既有利于服刑人员未成年子女的教育，也有利于服刑人员的改造，使之不怨恨社会，起到化解戾气，构建和谐的作用。

2.建立完善的低保救助联动体系。在北京儿童村招收低保特困家庭无在职人员子女的工作中，我们发现这些低保家庭人员存在弹性就业、反复就业等情况，出现家庭收入阶段性超出低保救助标准情况，若儿童村与各区县民政局、街道之间建立起低保家庭救助联动机制，不仅使儿童进入和离开儿童村救助的时间得以保障，更畅通了低保救助的信息渠道，使更多低保特困家庭无在职人员子女得到及时救助的同时，也规避了一些人钻法律和政策漏洞的机会。

3.建立儿童福利救助联动长效机制。2010年7月，针对未成年救助中心孩子转入儿童村代养的问题，儿童村会同市救助中心一起同北京市教委、大兴区教育局沟通，解决了转入儿童村的无户籍流浪儿童享受九年义务制教育。但是这部分孩子由于不能解决户籍问题，使得他们的教育仅仅停留在九年义务教育的阶段，九年义务教育后只能报考中专、技校或职高，想要接受更高层次的学历教育希望渺茫。这些孩子中不乏有学习较为优秀的，现行政策对他们来讲有失公平。能否建立一种动态的户籍管理制度，确保那些确实寻找不到原有户籍地的孩子能够享受与儿童福利院孩子一样的户籍政策，保证他们的生存权、教育权等权利得到平等对待，需要我们与户籍管理部门共同作深入的研究与探讨，同时尽快建立由民政部门牵头的涉及教育、医疗、公安、社保、保险等多个部门参加的联席会议制度，具体协商解决包括儿童救助和儿童福利在内的大福利问题，落实好相关的低保、教育、医疗、就业等福利保障制度。

4.构建SOS（紧急救助）与福利保障体系。针对低保特困家庭的子女、流浪儿童（3周岁以上的弃儿）、遭受家庭暴力的儿童和留守儿童等，要建立起政府主导，社区救援和机构救助相结合的救助福利体系，一方面发挥福利政策导向作用，建立单亲困难家庭儿童养育津贴、残疾儿童福利养育津贴、儿童大病救助制度等，让确有因家庭生活困难或儿童身体缺陷的家庭能够养得起孩子，不再遗弃儿童，另一方面要开展社区儿童紧急救援工作，对于社区中出现的一些较特殊的需紧急救援的孩子（如“家暴”、父母突亡等），民政部门应会同其它相关部门现场办公，指定具有救助、福利性质的机构进行临时安置，对确实无人抚养或亲友无抚养能力的，可转入北京SOS儿童村这样的福利机构进行安置照顾，并从户籍、入托、就学等方面给予“一条龙”安排，确保因有特殊情况出现紧急救助的儿童有机构救援、有机构可去、有机构可管。同时，加大对遗弃儿童行为的法律追究惩罚力度，从根本上保障未成年人的合法权益。

（作者系北京SOS儿童村村长）