公车改革之前世今生

本刊编辑部课题组 执笔／华 青

公车改革之前世今生

本刊编辑部课题组 执笔／华 青

所谓公务用车（简称“公车”），是我国各级党政机关、司法部门、事业单位和社会团体，利用政府财政拨款方式或动用单位“小金库”购买、用于执行公务活动的机关内部车辆，司机工资、用油、修理等全部由公款支付。这一制度确立的本意在于提高政府公共服务水平，确保公务人员活动的时效性。但该制度运行到今天，却出现了大量的公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题。1993年，广东东莞沙田镇等单位开始取消领导干部公车，改发交通补贴，由此拉开了我国公车改革的序幕，至今已有18个年头。

我国的公车改革持续时间如此之漫长。然而现实是，迄今为止，这项改革仍然没有一个像样的头绪。据有关统计数字，早在“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，约为GDP增长速度的3.5倍。到了1990年代后期，全国约有350万辆公车。汽车在政府采购物品中始终占据前三位，2005年全国政府采购公车花了600多亿元，2006年则将一举突破700亿元，占财政部预计实现的3000亿元全国政府采购规模的近1/4。2006年以后，公车采购规模依然在增长。

近十年来，中国财政收入平均每年增长约20%，约是GDP增速的两倍。这就大大增强了公车的消费能力。尤其是一些原先财政困难的地方政府，在地价高涨的今天，土地收入的增长导致公车消费能力的增长。据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，党政机关及事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出 1500－2000亿元 （不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车），每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。

前世之三波车改潮

自1993年广东公车改革第一个吃“螃蟹”后。次年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发了 《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，明确要求：“部长级和省长级干部按一人一辆配备专车；现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车和相对固定用车。”1998年9月，国家体改委制定 《中央党政机关公务用车制度改革方案》，启动部分中央机关的车改试点，同时也在浙江、江苏、北京、黑龙江、重庆等省市的部分地区试点，其中最为著名的为1998年大庆车改，在当时引起了全国轰动。此为中国的第一波车改。

到了2001年，江苏省从单个乡镇车改试点开始，扩展到300多个乡镇。此后，湖南省资兴市，浙江省杭州市、义乌市，江苏省江阴市，重庆市经济技术开发区等相继开展了公车改革。2003年进行的重庆市经济技术开发区车改、河南省郑州市车改，2004年进行的黑龙江省齐齐哈尔市车改、山东省威海市车改，被视为第二波车改中的领军者。

第三波车改，则于2004年6月在全国掀起。北京、上海、广东、江苏、湖北、黑龙江等20多个省 （区、市），以及国家审计署、国家宗教局等4个中央国家机关进行了公车改革试点。科技部、人事部、劳动和社会保障部、中国人民银行、新闻出版总署等15个中央和国家机关实施了班车改革。

三波车改潮的形式多样，最为民众熟知的则为公车集中统一管理和货币化车补、鼓励私车公用等措施。但这些改革基本无下文，相继悄悄搁浅，又陷入沉寂。

车改之辽宁辽阳叫停，杭州强力推进

2009年的辽宁辽阳弓长岭区车改、杭州市直机关车改再次把公车改革推上风口浪尖，但其结果却迥然不同。

2008年4月，辽阳弓长岭区正式启动了公务用车货币化改革。凡是区直机关、财政全额拨款的事业单位和团体组织的公车和领导干部，都在改革范围之内。除必须保留的执法车、作业车等，公车彻底取消。在该区的车改补贴方案中，区委、区政府正职8万元/年，区人大、政协正职6.5万元/年，区人大、政协副职4.5万元/年，享受副县级待遇的领导、区长助理4万元/年。正科级分为四类：2.6万元/年，2万元/年，1.5万元/年，1万元/年；副科级分两类：6000元/年，5000元/年。机关里普通公务员差旅费补贴标准，从原来每年每人1100元提高到1600元。

舆论，自最高8万车补一被公开，即沸腾难平。作为纳税人的民众，对高额车补质疑不断。2009年7月25日，辽阳市人民政府新闻办公室发布通告，里面只有一句话：“鉴于辽阳市宏伟区、弓长岭区公车改革一事引起网民广泛关注，市政府已于7月6日通知上述两区，停止车改补贴发放。”由此，已实行一年多的辽阳市弓长岭区车改被叫停。

差不多同时进行的杭州车改，命运却不尽相同。

2009年 5月，浙江省杭州市政府出台 《市级机关公务用车制度改革1+6方案》提出，3年分3批完成车改，首批确定21家市直机关试点。方案核心内容是：市局（副厅）级以下一律取消专车，大部分公车都向社会公开拍卖，让公车回归“工作车”的本色；实行货币补贴，按职务层级将车补分为9档，最高2600元，最低300元，钱直接打入个人市民卡，只做交通费用，不能提现；单位设立公共交通经费，解决突发事件处理等公务用车，全市成立公车服务中心，统一用车。

如此大规模、高级别的“车改”在全国尚属首例。杭州车改启动以来，关于运行、补贴等的争议一直不断，但一直在持续强力推进中。杭州市更于2010年开始启动新一轮公务用车制度改革，宣称杭州公车改革按照“整体推进，分步实施，三年完成”的思路，到2011年，除公检法等部门外，其他所有市级机关都将不留公车、所有人员参加公车改革。

今生热议

在2010年全国政协十一届三次会议上，针对公车改革遭遇的难题，民革中央提交了 《如何破解公车改革之困局》的提案。提案详细描述了民革中央认为的公车改革优化方案，由此掀起了最新一轮的公车改革热议。

民革中央的车改方案具体来看，主要涉及以下四个方面。一是控制公车总量和配备，厅局级以下官员全部取消专车，只有公务用车。保留公务用车的数量，按照当地经济发展水平和常住人口核定，由人大批准控制。二是学习国外经验，电子监控所有公务用车，监控机构不受当地政府领导，直接向上级负责，网上公开查询记录。三是大规模用车社会化，由政府向租车公司公开招标或租用，对驾驶员的安排可参照国有企业人员分流办法进行；公务车的保养也向社会公开招标，结算由财务和维修点进行，司机个人不介入。四是对不配备专车的公务员按照一定标准实行适当交通补贴，制定优惠政策鼓励公务员购买私车，私车公用。

针对民革中央的提案，国家发改委会同财政部研究后回复称，目前该委正抓紧启动中央国家机关公务用车制度改革相关工作，积极开展调查研究，促进此项工作加快推进。国家发改委称，随着经济社会快速发展、收入分配制度改革不断深化、社会化交通服务逐步改善以及家庭用车快速普及，推进公务用车制度改革的社会和客观条件逐步形成。近年来，一些部门和地方在公务用车制度改革方面已经进行了不同形式的探索。国家发改委表示，国务院印发的 《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中已经明确提出，要研究推进中央国家机关公务用车制度改革。民革中央提出的有关建议，对于积极稳妥推进公车改革、增强改革措施的科学性和可操作性具有重要的参考价值。在车改方案研制过程中，发改委将认真研究和吸收借鉴。

对此，民革中央表示，发改委的回复让公众看到了国家对公车改革的积极态度。希望有关部门能够切实采取措施，稳步推进公车改革，让改革方案尽早出台，改革措施尽快实施，以回应社会各界的期待。

2010年3月温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上明确指出，目前我国已经具备了公务用车配备使用制度改革的条件，要在严格规范公务用车配备使用的同时，加快推进公务用车配备使用制度改革。这番表态意味着，此前全国各地由下至上自发进行的公车改革试点得到了中央的认可。公务车改革终于列入国务院年度廉政工作计划。中纪委也已经着手制定公务车改革指导性意见。

由此，新一轮的公车改革潮又开始涌动。

2010年年初，云南省昆明市率先在五华、盘龙、西山、官渡主城4区启动“党政机关公务用车专用卡定额包干管理”试点工作。4区列入管理范围的所有公车已封停上缴，留用部分则用于组建区级机关公务交通服务车队。今后，各单位公务出行需通过一张公车专用卡租用车辆，各试点区党政机关的公车专用卡定额包干标准为每月人均400元，单位人员公务出行的全部支出将通过该专用卡结转、支付，超支不补，剩余结转。

2010年3月，湖南省对省级机关公务用车购置配备方式进行改革，以往主要由财政部门负责的公务用车购置配备权，被统一划拨归口到机关事务管理局，公务用车的预算拨款权、购置配备权和使用权实现了分离。这也被视为湖南从源头上防止和遏制在公务用车问题上违规违纪的新鲜探索。

2010年5月，河南安阳县试行公车管理“以租代购”，探索公车改革新措施。

2010年7月，山东省烟台市纪委监察局日前会同市政府办公室、市公安局、市财政局，对全市党政机关和事业单位除警车、特殊业务用车以外的7千多辆公务用车，全部实行统一标识，亮明“身份”，接受社会监督。公务用车标识统一张贴在车辆前挡风玻璃右侧明显处，上写“公务用车，欢迎监督”，并标明了编号和监督电话，便于识别和监督。未按要求张贴公务用车标识的，将严肃处理。

2010年9月，浙江省纪委等部门发出通知，全省推广对公务用车实行定点保险、维修、加油、存放，并贴上统一标识，遏制公车私用，努力降低公务用车成本。

2010年11月，国家发改委新闻处处长文步高在接受记者采访时表示，国家发改委经济体制综合改革司正在起草一份关于公务车改革的声明，将择期对外公布。

2010年12月，国务院新闻办公室就 《中国反腐败和廉政建设》白皮书举行发布会，中纪委常委、秘书长吴玉良明确表示，公务车问题是2011年中央纪委监察部进行专项清理的一项重点工作。

社会各界建议

我国公车改革试点至今，改革力推的货币化方案以及其它几种模式都遭遇了尴尬局面，2009年的辽阳弓长岭区公车改革被紧急叫停便是典型例子。公车改革一度成为社会各界、专家学者热议的话题，大家所提出的观点可综述如下。

1.深化配套改革，注重法制建设，从根本上建立和完善一套长效机制。

公车问题要靠整个国家服务型政府建设的深化和其他配套的改革措施予以解决。比如建立科学的干部考核考绩制度、工作统计制度、公务活动公开制度、监督举报制度、岗位责任制度、惩戒制度等。从这个意义上说，公车制度改革也不是可以“单兵独进”的，它与其他改革是一个系统工程。我们的公车改革缺乏系统支撑，难以达到应有的效果。建议尽可能地对职务消费和非职务消费进行界定和规范，严格控制和惩戒非职务消费；改革公务员的工资薪酬制度，合情、合理地提高我国公务员工资收入，同时建立配套制度，对公务员工资收入进行公开、公示等。毫无疑问，车改需要相关法律支撑，比如信息公开法、财产申报法等，但是我们没有。每级公务员的工资是固定的，是对外公开的，可是工资之外的其他收入，现在很多单位却都不能公开，则改革无法让民众心服口服。而公车私用等现象实质上是公共权力的滥用，是利用职权谋取个人私利，与贪污受贿、非法占有公共财物没有质的区别，应以法治的精神加以对待。

2.改革程序应当公开，车改方案应在人大审议。

现代社会是法治社会，作为纳税人的社会民众有权知悉财政资金的使用运转状况，自然有权对公车改革的方案、规则的制定、执行实行监督。这就要求“国家公共事务的管理程序要公开，有较高的透明度，使其管理决策、决策的实施、法规和政策的执行、管理信息的反馈等，都能让公众参与、了解，并加以监督”。及时地让群众参与到车改中来，很大程度上有利于决策的科学性，规则的公正性，亦能有效地督促制度的真正实施，而非走形式化过程。

此外，公车改革与纳税人的利益密切相关，也涉及到巨量财政资金的使用，理应将其纳入到我们的权力机关人民代表大会的议事程序中来。“人大代表来自于不同的社会阶层，人大代表审议公车改革方案的过程，也是群众参与的过程。改革方案在人大审议，能够体现广泛的民意”。人大机关也是不同的利益集团进行博弈的场所。而正是这种博弈，才会达到或者接近社会公正这个目标。建议各地“车改”方案经过党委、政府讨论通过后，以政府的名义，提请当地人大常委会审议同意后才正式实施。

3.建立严格的预算制度。

需要尽快把公车消费纳入公共财政预算统一管理。国外很多国家的公车消费不仅实行层次分明的责任制，而且每年年初，所有花费财政资金的政府部门，都会向政府财政管理部门提出预算申请，政府财政管理部门汇总后，上报给行政首脑，最后再递交给立法部门批准。财政预算得到立法部门批准后，必须严格执行，违反预算，就是违法。比较之下，如果我国也能够建立严格的公车消费预算制度，建立一个类似的责任链条，那么，现有公车制度的诸多弊端实际上就可相对减少和避免。

4.货币化改革时，车补的范围和标准要综合考虑，尽可能科学、公正。

公务交通费补贴的发放属于职务消费范畴，不是职工福利，既不能搞平均主义，又不能过于悬殊。不能仅仅满足于改革带来的行政总成本的降低，还必须要细化配套措施，要确保促进工作标准和办事效率的提高。建议车改补贴标准的制定要请专门的社会机构和相关专家进行科学测评，要与建立科学的公共财政机制相结合，在人大、审计、司法等部门严格监控下，吸纳各个层面的民意代表参与方案制定与讨论，并按一定的法律程序制定初步方案。方案形成后要按照政务公开的要求，将车改的程序、标准、结果登报，并同时在相关单位公示，广泛征求干部群众意见，接受广大群众的监督，在充分听取反馈意见后再进行调整，做出决策，让老百姓和纳税人有知情权、参与权和监督权。

从总体来看，鉴于公车制度暴露出的种种弊端，公车改革是大势所趋，而近些年改革的改改停停则需要引起我们的深思。公车货币化改革的方向值得鼓励，但改革的细节问题需要进一步调整与改进。但是如果满足于财政开支减少，不把公车改革的政策目标与公共财政体制建设和行政体制改革联系起来，不建立有效的公车管理法律和约束惩罚机制，那么也都是治标而不治本，原有弊端极有可能死灰复燃。可见，我国的公车改革，任重道远。

（华青，民革中央调研部副主任科员／责编 张海鸿）