生态城市建设仰赖法制完善

文/胡瓷红 李 平

生态城市建设仰赖法制完善

文/胡瓷红 李 平

在各个城市都在全力推进生态城市建设之时，杭州也不甘落后，在生态城市建设中取得了优异成绩，先后获“中国最佳人居环境奖”和“国家卫生城市”、“国家优秀园林城市”、“中国优秀旅游城市”等称号。

为推进生态城市建设，杭州近年颁布了一系列地方性法规和政府规章，形成了生态环保的法律框架，主要涉及城市污染控制、资源合理开发利用以及物质与人力保障体系三个方面：先后出台了《杭州市污染物排放许可管理条例》、《杭州市强制性清洁生产实施办法》、《杭州市城市节约用水管理办法》、《杭州市本级环保补助、生态专项资金直接拨付管理试行办法》、《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》等法规。然而，生态城市建设是一个复杂工程，需要全方位的法治支撑。杭州现行的法规体系不够健全，还不能满足生态城市建设的需要，已制定的法规也存在操作性不强等问题。具体表现如下：

资源保护与合理开发利用的相关法规凌乱，未能形成一个条理清晰、完整全面的法规体系。如关于资源利用方面的法规仅涉及土地、水、燃气、地下水、热力等，范围比较小，不能适应资源开发保护的需要。

资金与人力资源保障的法制体制还不够健全，体现为生态城市建设提供人才、科技和社会保障能力的万人受高等教育人数、万人拥有医生数和城镇失业保险覆盖率等指标还远远低于全国平均水平。

生态执法机构不健全、执法力度不强、执法水平不高、执法监督机制不完善。杭州市生态工作执法机构比较零散，生态环保工作专项部门设立也没有完全到位。在执法过程中，出现执法力度宽松不一，对一些经济发展有突出但环境影响大的违法企业放宽处罚力度；执法方式单一，仅限于行政处罚约束，很少用到奖励激励，并且缺少生态环保执法监督的专项制度。

从上述现状分析来看，杭州在建设生态城市过程中显然意识到了法制建设的重要性，但由于立法、执法经验不足等原因，建设过程中出现了一些问题，有必要加以解决。

——建立健全保护生态环境法规。在污染控制体系法规方面，要摒弃末端控制的思想，在立法上遵循可持续发展的理念，从源头上控制污染。可综合利用环境税收、环境收费、环境援助、环境信贷、环境保险等手段，鼓励发展循环经济，促进清洁生产，建立生态补偿机制，除了将政府作为补偿主体外，增设受益者对受害的补偿机制，要以法律的形式将这些经济手段确定下来。

——完善生态执法制度。改变零散的执法机构设置，建立统一的生态执法领导机构，设立生态环保工作专项部门，执法人员资格必须通过相关考核及认证关。加强对污染源治理、资源开发的控制和监督，破除地方保护主义思想，对待重污染企业违法行为加大处罚力度。在事后治理的同时，对属于重污染、高消耗的单位进行全面重点监测，争取在问题出现前进行控制和管理。

——建立生态司法机制。促进生态司法组织的专业化建设，可以仿效贵州，建立环保法庭，设置上独立于地方财政。建立环境诉讼领域的法律援助制度，保护受环境破坏一方的合法权益。据笔者考察，环境诉讼中原告需要举证加害人的加害行为、损害结果，受害者通常由于无法支付高额费用而吃闭门羹。在生态环保的法律援助体系中，建立污染鉴定机构对受害者的权益保护必不可少。

（作者单位：浙江理工大学；本文为2010年杭州市科学技术局软科学项目课题成果之一）