海外大学章程：评介及借鉴

顾海兵 陈芳芳

海外大学章程：评介及借鉴

顾海兵 陈芳芳

本文着重介绍了海外大学章程，兼顾地域性，本文选取了《香港大学条例（附章程）》、《台湾大学组织规程》、《耶鲁大学章程》这三个大学的章程作为样本，基于国内的可借鉴性，从决策机构、执行机构、教师和学生四个方面出发探究了国外大学章程。最后对国内大学章程所存在的不足进行了点评。

大学章程 评介 借鉴

应该说，研究这个话题，笔者的心情有点沉重。为什么？因为，在国外大学已经走过700年以上、中国大学走过100年以上的今天，还讨论并非具体的大学章程之一般问题，这确实是个问题。但中国目前的现状是不讨论、不普遍讨论、不深入讨论这一问题确是个更大的问题。如果百度一下不加书名号的“大学章程”，你可以找到相关网页约511万篇，但如果百度一下加了书名号的“《大学章程》”，则只能找到相关网页约4千篇（2010年10月27日下午4点检索。此前的一次检索数量更少）。国内有关大学章程的资料出版物，比较全面的还是2010年4月才出版的北京大学湛中乐教授主编的《大学章程精选》（中国法制出版社）。可见，这样的讨论是必要的、迫切的。

一、大学章程是干什么的

大学章程是干什么的？也许上海21世纪教育研究院副院长熊丙奇教授说的言简意赅。他指出，“依照《高等教育法》和国家《教育规划纲要》，明确要求每所大学制定大学宪章——《大学章程》，大学章程需由高校举办者所在同级人大审批通过，由此具有法律效力。通过制定《大学章程》，将明确举办者与办学者的关系、学校办学资金的来源、学校领导的遴选方式等一系列重大办学事宜，从而让大学的办学真正做到有法可依，减少各种人为因素对大学办学的影响。如果没有《大学章程》，大学的办学就会陷入因时而变、因事而变、因人而变的困境”（2010-08-26 《第一财经日报》）。因此，笔者不需要再赘述制定大学章程的所谓意义。这里，主要想做点具体的分析，即对于大学章程，在日益强调法治的今天，看看中国的直接与间接的具体法规是如何规定的。

依据我国的《高等教育法》第三十条规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格。既然是法人，我们就需要看看上位法的《民法通则》。

在《民法通则》第三十七条中规定：法人应当具备下列条件：①依法成立；②有必要的财产或者经费；③有自己的名称、组织机构和场所；④能够独立承担民事责任。

《民法通则》把法人分为企业法人和机关、事业单位和社会团体法人，对于企业法人，《公司法》第十一条规定：设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。同时第二十五条规定：有限责任公司章程应当载明下列事项：①公司名称和住所；②公司经营范围；③公司注册资本；④股东的姓名或者名称；⑤股东的出资方式、出资额和出资时间；⑥公司的机构及其产生办法、职权、议事规则；⑦公司法定代表人；⑧股东会会议认为需要规定的其他事项。

对于社会团体，《社会团体登记管理条例》第十一条规定：申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件： ①筹备申请书；②业务主管单位的批准文件；③验资报告、场所使用权证明；④发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明；⑤章程草案。并在第十五条中进一步规定:社会团体的章程应当包括下列事项：①名称、住所；②宗旨、业务范围和活动地域；③会员资格及其权利、义务；④民主的组织管理制度，执行机构的产生程序；⑤负责人的条件和产生、罢免的程序；⑥资产管理和使用的原则；⑦章程的修改程序；⑧终止程序和终止后资产的处理；⑨应当由章程规定的其他事项。

对于机关、事业单位，《事业单位管理条例实施细则》在第三十七条提出，申请事业单位法人设立登记，应当向登记管理机关提交的文件中就包括事业单位章程草案。并在第三十九条中规定事业单位章程应当包括下列事项:①名称；②宗旨和业务范围；③组织机构（法人治理结构）；④资产管理和使用的原则；⑤章程的修改程序；⑥终止程序和终止后资产的处理办法；⑦需要由章程规定的其他事项。

对于教育机构，《教育法》第二十六条规定：设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：①有组织机构和章程；②有合格的教师；③有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；④有必备的办学资金和稳定的经费来源。《教育法》第二十八条中规定学校及其他教育机构按照章程自主管理。

而对于属于教育机构的高等教育机构，《高等教育法》在第二十七条更具体规定：申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：①申办报告；②可行性论证材料；③章程；④审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。并在第第二十八条中进一步规定：高等学校的章程应当规定以下事项：①学校名称、校址；②办学宗旨；③办学规模；④学科门类的设置；⑤教育形式；⑥内部管理体制；⑦经费来源、财产和财务制度；⑧举办者与学校之间的权利、义务；⑨章程修改程序；⑩其他必须由章程规定的事项。

不言而喻，大学章程是大学法人的宪法性文件，其内容除了大学宗旨理念与目标任务（干什么），主要是关于管理体制（如何干）等的强制性规范，是准法规，其效力高于学校所有其他规章制度，处于纲领性的地位。大学章程对于大学而言，就像宪法对于国家的地位和作用一样，因此它有“大学宪法”之称。

二、海外的大学章程是什么样的

虽然海外各个大学由于社会制度、发展阶段、文化传统等的不同，其大学章程不尽相同，有些学校偏于细节的规定，有些学校注重整体，但是总体而言，海外大学章程仍有其诸多共性。兼顾地域性与可借鉴性，本文选取了《香港大学条例（附章程）》、《台湾大学组织规程》、《耶鲁大学章程》这三个大学的章程样本进行比较研究，从决策机构、执行机构、教师和学生四个方面出发，探究国外大学章程。

1、决策机构

香港大学的决策机构主要是大学顾问委员会、校董会、校务委员会、大学评议会以及一般委员会（主要是学院委员会、纪律委员会等），其中前三者是核心决策机构，《香港大学条例》中规定：大学顾问委员会是大学的最高管理机构；校董会是执行机构，负责保管和使用大学印章，管理大学的财产和处理大学的事务；校务委员会在校董会的财务控制下，管理所有有关大学教育的事项。下面主要对这三者进行介绍。

关于大学顾问委员会，首先看其组成人员。《香港大学章程》的十五章规定：大学顾问委员会应当包括五部分的成员，分别是:（1）校监、副校监、校长、首席副校长、副校长和财务主管；(2)常任成员；(3)下列前任官员：校董会成员、校务委员会成员、注册主任、主席、副主席、大学评议会职员；(4)下列当选的成员：如立法委员会自身选举产生的5名成员，常设评议委员会自身选举产生的12名成员，香港中学津贴委员会自身选举产生的3名成员等；(5)校长任命的20名人员。同时规定注册主任是大学顾问委员会的秘书，所有成员的任期均为3年，可连任。其次看缺位和离职情况的规定。任何任命或选举产生的成员离开香港并请假3个月以上或是发出通知表示他打算请假3个月以上，则可以视情况所需在其请假期间任命或选举其他代理人。除前任官员外，任何成员书面通知大学顾问委员会秘书后可以辞职。再次，看大学顾问委员会的权力，由于是最高管理机构，故权力集中在“对章程的修改、补充、废除等”、“审查审计官提出的年度审计报表和审计意见”、“审查校董会向大学校务委员会提出的任何报告”、“对任意一名成员提出的一般政策动议进行讨论”以及“任命终身成员，并规定任命程序”。

对于大学顾问委员会，还需要指出的是对于大学顾问委员会会议的规定，《香港大学章程》规定：（1）每年至少召开一次会议；（2）校监应成为大学顾问委员会的首领，若校监缺席，由副校长主持会议，若二者均缺席，由校长主持；（3）校监可以在任何时候召开会议；（4）成员到会四分之一即形成法定人数；（5）校长可以要求到场的任何官员或教师为校长和注册主任提供协助。显然，这些详细的规定有利于会议的顺利召开、提高效率。

对于校董会，同样，首先看其成员的规定，在《香港大学章程》的十八章中规定：校董会的成员包括九部分的成员，分别是：（1）校监任命的7个人，这7人不应是学生或雇员，同时校监指定一人为主席；（2）校董会任命的6个人，他们同样不应是学生或雇员；（3）大学顾问委员会选举的2人，他们同样不应是学生或雇员；（4）校长；（5）财务主管；（6）依照规定选举产生的4名全职教师；（7）选举的1名大学全职雇员，不应是教师；（8）选举的1名全日制本科生；（9）选举的1名全日制研究生。同时规定注册主任应当是校董会的秘书而不应当是成员。对于非学生的成员，任期为3年，可连任（若连任3次需大学顾问委员会批准），书面通知注册主任后可以辞职。对于学生成员，任期由校董会决定，可连选连任。其次，对于校董会会议，不少于三分之一即为法定人数，主席可要求任何官员或教师出席会议。再次，关于校董会的权力，除了章程和条例授予其他大学官员或某个官员的事务外，校董会应该管理大学事务，故校董会的权力比较多，在章程的第十九章中规定了约20条的权力。

对于校务委员会，首先是人员构成，《香港大学章程》的第二十二章规定：共有十二部分的成员，分别是校长，担任主席；首席副校长；副校长；各学院院长；各学院委员会主席；依章程选出12名教授；依章程选出的6名教师（不能是教授）；大学职业教育学院主任；研究生院院长；图书馆馆长；学生事务主任；依章程选出的3名全日制学生（至少一名本科生，一名研究生）；并规定注册主任应当是校务委员会秘书但不应当是其成员。其次，是会议的规定，每学期至少召开一次会议，不少于三分之一的成员即为法定人数，以及主席有权力要求任何官员或教师出席。再次，校务委员会主要是管理教务方面，在章程的二十三章规定了约20条。

耶鲁大学的决策机构主要是校董事会以及各种委员会（重大事务委员会、财政委员会、审计委员会、投资委员会、教育政策委员会、机构政策委员会、荣誉学位委员会、土地与建筑委员会、校友事务与发展委员会、托管委员会、赔偿委员会、投资责任委员会），其中校董事会是核心机构，和校长一起全面负责耶鲁大学事务，下面先对校董事会进行介绍，然后对其他委员会进行简单评价。

耶鲁大学董事会由十九名成员组成，分别是：（1）三名当然成员：校长、康涅狄格州州长、副州长；（2）十名原董事的继承人（原董事有权推选各自的继承人）；（3）六名校友（须经选举产生）。对于继承人进行了规定，如任期六年，连任不超过两届，特殊情形下可由校长建议连任三届，满70必须退休。其次，对于会议的规定，耶鲁大学规定的比较详细，如每年至少五次正式会议，会议召开前五天，秘书须通过邮件、传真或其他电子形式向董事会的每一位成员发送正式的书面通知，任命终身教授及各院院长会议须在召开前至少十天通知各成员。

对于委员会，章程主要是规定其人员构成及其职责，此处重点说明重大事务委员会，附带说明其他委员会。重大事务委员会是董事会的执行机关，人员组成包括校长；资深董事；财政委员会、教育政策委员会、机构政策委员会、投资委员会、土地与建筑委员会、校友事务与发展委员会的主席。重大事务委员会会议由校长召集，若校长缺席，由教务长或资深董事召集，享有除学位授予、学校章程修改、终身教授任命之外的董事会的所有权力。对于其他的委员会，章程规定了包括董事会成员的人数，如财政委员会至少包括五名董事会成员，审计委员会至少包括五名，投资委员会至少包括三名，教育政策委员会至少包括五名，机构政策委员会至少包括五名，荣誉学位委员会至少包括三名，土地与建筑委员会至少包括五名，校友事务与发展委员会至少包括四名，托管委员会至少包括四名，赔偿委员会至少包括三名，投资责任委员会至少包括三名，他们的主要职责从其名字就可略知一二。

台湾大学的决策机构是校务会议。其章程第三章规定， 校务会议由校长、副校长、教务长、学生事务长、总务长、研发长、学院院长、系所及非属学院之教学单位主管之代表、教师代表、研究人员代表、助教代表、职员代表、工友代表及学生代表组成之，并对校务会议的组成代表的人数进行了详细的规定，其中,教师代表要占校务会议人数的1/2,系所及非属学院之教学单位主管的1/3为校务会议代表, 研究人员代表、助教代表、职员代表、工友代表各为1人,学生代表要占校务会议人数的1/10.校务会议由校长召开，每学期应至少召开两次”。

校长第一次续任由校务会议过半数同意即可，校长第二次续任由校务会议过2/3同意才可。校长新任则由校长遴选委员会遴选产生。校长遴选委员会在校长任期届满10个月前或因故缺位后2个月内成立，委员由21人组成，其中校务会议推选学校代表9人，学校推荐之校友代表与社会公正人士9人，教育部遴派代表3人，主席由委员互选产生，校长遴选委员会运作规则由校务会议规定。

2、行政机构

首先看香港大学。

香港大学的行政机构主要负责人有校监、副校监、校长、首席副校长、副校长、财务主管、学院院长和副院长、学生事务主任、注册主任以及审计官等，其中，校监是大学的首席官员，是主管人；校长是大学的学术和管理的首要官员。当重要人员缺位时的处理是：若校监缺位，则有副校监行使权责，若副校监缺位，校监可任命人员代理；若校长缺位，由首席副校长行使权责，若首席副校长也不能行使，由当前在香港的，持续担任副校长在职时间最长的副校长行使。下面具体说明对负责人的规定。

校长由校董会与校务委员会协商后任命，且校长应是大学顾问委员会、校董会或校务委员会每次会议的当然成员，但不是纪律委员会的当然成员，书面通知校董会后可以辞职。校长有权任命代理校董会空缺的正式职位的人员。首席副校长由校董会与校务委员会协商后任命，任期、条件及权力义务由校董会决定。副校长由校董会按照校董会规定的任期和条件任命，分担校长分派的职能。财务主管经校董会任命，任期3年，可再任，缺位时由校董会任命人员代理，在书面通知校董会后可以辞职。

香港大学对于会议的召开也规定了一般程序，例如,除另有规定外，主持人或主席缺位，且副主席和副主持人也缺位，由出席会议的成员选出一人主持会议，各个单位应为各自的会议确定时间、地点、程序并制定规则。并规定每个委员会上次召开的所有会议的会议记录母本都应在本次会议成员前公开。还规定若一次会议中就一个问题的表决票数相等，主持人或主席有权投票。

其次看耶鲁大学。

耶鲁大学行政机构的主要负责人是校长、教务长、秘书（指校董事会中兼任副校长的大学秘书）、分管财务和行政的副校长、分管发展的副校长、法律总顾问、分管学校与纽黑文市、康州事务处理及学校外部发展环境建设的副校长，其中校长是学校的行政主管人员，全面负责学校各项事务及发展方向；教务长是除校长之外主管教学、行政事务的官员；秘书是有校长任命并经董事会选举产生的行政官员。下面具体说明。

校长是董事会、各学院、各委员会、各学院理事会及其行政机构的当然成员，但审计委员会、赔偿委员会、托管委员会除外.校长的主要职权有：任何行政或学术机构的官员如有失职或渎职行为，校长有权解除，或任命临时官员行使职权；准备并提交每年6月举行的年度经营及资本预算会议的相关材料，最终预算案应在6月30日前获得董事会通过。教务长由校长提名，经董事会选举产生，校长缺位时由其代行职责，教务长可具体指导学校教育政策制定及教学活动安排。秘书负责大学的公共信息策划、行政机构运作及校园安全；负责与耶鲁校友联合会、校友出版公司及其它校友组织间的联系，并根据校长及董事会的安排，处理相关事务。

副校长、秘书及法律总顾问均由由校长提名、经董事会选举产生。分管财务和行政的副校长负责学校财务和行政事务，同时，该副校长是学校的财务主管，行使该领域的全部职责，并负责处理该领域的全部事务，对学校的账务及学校的开支经费负责；分管发展的副校长应出席董事会及重大事务委员会的会议，并担任发展与校友委员会的秘书，对从非政府组织及其它捐赠团体等渠道筹集的资金负主要监管职责，并对学校的可持续发展及耶鲁校友基金会的管理负责；法律总顾问应出席董事会及重大事务委员会的会议，同时担任教育政策委员会、投资委员会秘书，负责对学校所有事务或行为法律问题的处理，并有权对被保留下来的涉及学校利益的议案发表维持或赞同的见解；分管学校与纽黑文市、康州事务处理及学校外部发展环境建设的副校长应出席董事会、重大事务委员会会议，并担任建筑与土地委员会的秘书，在校长的授权下，处理相关事项。

再次看台湾大学。

台湾大学行政机构的主要负责人是校长、副校长、院长、副院长。其中校长综理事务，负校务发展之责，对外代表大学，任期四年，可续任两次，且规定任期由八月一日或二月一日起聘为原则，校长应于就任后之该学期教务会议，提出四年工作规划，就任之第二学年开始，应于每学年第一学期之校务会议提出年度报告。当校长缺位时，由校长遴选委员会处理相关事项。置副校长二至三人，由校长聘任，襄助校长处理校务，任期以校长任期为原则，在新任校长就职时去职。

学院设院长一人，综理院务，任期三年，可续任一次，续任应经学院内具有选举资格教师、院务会议代表之一定人数决议或以其选任办法规定程序，报请校长聘任。而对于副院长的设置则规定符合下列条件之一者且经校长核准方可设一个副院长：学院系（科）、所总数四个以上,或者专任教师一百人以上,或者学生总数一千以上。如果这些条件增加1倍,则可设二个副院长.

3、教师

台湾大学对于教师的规定很具体。首先规定了教师的范围，“本大学教师分教授、副教授、助理教授、讲师四级，从事授课、研究及辅导等工作”，同时还对研究人员准用教师规定，所以，在台湾大学，研究人员某种意义上也是教师。“本大学研究人员分研究员、副研究员、助理研究员、研究助理，从事研究工作，其聘任准用教师规定”。台湾大学值得称道的是对教师、研究人员及专业技术人员的聘任（分初聘、续聘、长期聘任三种）的规定，“教师之聘期，初聘为一年，续聘第一次为一年，第二次以后均为两年。不予续聘时，应经教师评审委员会审议通过。教师获长期聘任者，得聘任至年满六十五岁止，各单位另有更严格规定者，从其规定。长期聘任依相关法令之规定。教师之新聘应于传播媒体或学术刊物公告征聘信息。”同时对教师评审委员会的职责作了划分——“本大学教师之聘任、升等、停聘、解聘、不续聘及资遣原因认定等事项”。

香港大学对教师的规定有，如“教师应是教授、高级讲师、讲师以及章程中认为是教师的其他人员，教师由董事会任命，校董会不得解除任何教师的职务，除非经过对事实的正当调查且在接受教务委员会对该调查结果的意见后，校董会解除职务的意见确实具有充分理由。”在保护教师的同时，香港大学对于教师的权利也做了限制，突出的表现在“禁止大学或以大学的名义给大学任何成员或在其任何成员中发放任何红利、奖金及发放礼品、分派金钱，除非是以奖励、报酬或特别授予的方式”。

耶鲁大学对教师的规定主要体现在职务任命上。如“教授、副教授、助理教授及由校长发布的其他教授级别任命，均须有董事会统一作出，这些职务的任命均由校长提名，或是学院终身职员委员会或其他管理委员会提名并经校长批准进而提交董事会决定。”

4、学生

这里看台湾大学。台湾大学规定了大学学生的权利义务应依“大学法、大学法实施细则、本规程（指台湾大学组织规程）及以本规程所订立之相关规定”。同时设置了学生辅导委员会和学生申诉评议委员会来处理相关事项。如学生辅导委员会“负责学生事务规章之研修、学生自治团体及社团之辅导，并督导学生奖惩等相关事项”，学生申诉评议委员会处理“学生或学生会及其他相关学生自治申诉案件”。特别值得注意的是台湾大学对学生自治团体及学生社团经费来源进行了规定，来源为三部分：成员缴纳会费、学校编列预算补助和其他收入，而对于这三部分的经费的收取、募集及分配运用，也作了规定：“对于第一和第三部分，由团体组织章程规定，学生事务处辅导并稽核，第二部分由学生辅导委员会制定办法，交由学生事务处管理及稽核”。

三、我国的大学章程：现状与未来

我国目前的大学章程，据公开媒体报道，最早公布的是《JL大学章程》。依据网络检索，我国2千所普通高校中公布有大学章程的大约60多所，只占大学总数的3%，如果加上成人高校等，恐怕只占2%。从这一点说，我国的多数大学目前都是“非法”的存在。

当然，我国的大学章程不仅数量严重不足，关键的是其质量更让人忧虑。下面以《JL大学章程》为例进行分析。当然，由于后续的其他大学的章程对《JL大学章程》的借用，这里的分析更具有普遍性。

《JL大学章程》由序言、总则、学校功能和教育形式、组织与结构、教职员工、学生及校友、经费资产后勤、校徽校旗校歌校庆日纪念日、附则九大部分组成。统观整个章程，几乎没有关于机构职数、会议时间、决策程序等的具体量化规定，内容宽泛、空泛。全文除了大学法定住所的门牌号码、校徽上的学校诞生日期、校庆日期，没有一个数字。全文也只有区区7千来字。

《JL大学章程》的一个突出问题是内容上对《高等教育法》的挪用比较明显。《高等教育法》作为一个总括的法律，本来就很粗，把它直接搬到具体大学来显然是不应该、不合适的。如《JL大学章程》第八条（学校以人才培养和知识创新为根本任务，开展教学、科学研究和社会服务活动）、第九条(学校根据社会需要和办学条件，合理确定办学规模)、第十条（学校依法设置和调整学科、专业）分别是对《高等教育法》第三十一条（高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准）、第三十二条（高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例）、第三十三条（高等学校依法自主设置和调整学科、专业）内容的搬用，而没有具体的说明细节，比如办学规模到底如何确定，学科、专业的调整究竟如何进行等。至于校长、院长、副校长、副院长如何产生则更没有具体的可操作的明确规定。

又如，《JL大学章程》第二十二条规定：校长主持校长办公会议，处理学校行政工作中的重要事项。但对什么是学校行政工作的重要事项没有说明。这样的硬伤比比皆是，只要对比海外大学章程，则不胜枚举，不再重复。

大学章程作为大学宪法，是制度的制度。由于它的缺位，大学内部的管理体制自然趋于衙门式而不是服务式，拉大了中国大学与真正的大学、一流的大学的距离。中国最近30多年的发展，关键在于改革开放，而改革开放的核心是制度的变革，特别是作为制度的制度之宪法的与时俱进。

更让我们反思的是，中国大学的顶级者如北大、清华等至今都没有看到其公开的大学章程。可见，中国大学章程的建设之路之艰难。但，世界教育、世界高等教育发展之大势我们应该而且必须顺应。笔者相信，十二五应该是我国大学章程建设的起飞阶段。

他山之石，可以攻玉。

[1]牛维麟.现代大学章程与大学管理[J].中国高等教育,2007,(01).

[2]陈立鹏.关于我国大学章程几个重要问题的探讨[J].中国高教研究,2008,(07).

[3]杨晓波.简析中国公立大学章程的内容[J].四川教育学院学报,2008,(04).

[4]湛中乐.大学章程精选[M].北京：中国法制出版社，2010.

[5]熊丙奇.大学去行政化改革更需布局[N].第一财经日报,2010-8-26.

专家档案：顾海兵，中国人民大学校务委员、经济学院教授。1959年11月生，江苏省响水县人。1982年获黑龙江商学院经济学学士学位。1984年12月毕业于中国社会科学院研究生院数量经济学专业，获中国社会科学院研究生院经济学硕士学位。主持研究的《宏观经济动态分析及警告系统》，获国家“七五”科技攻关重大成果奖。

陈芳芳，中央财经大学经济学院硕士生。