河南农村土地承包经营权流转问题的调查与思考

卢克贞

农村土地承包经营权流转是促进农村生产力的发展、推进适度规模经营、防止或减少农村承包地的弃耕抛荒、实现农村劳动力转移和优化农村土地资源配置的必然要求。河南省作为我国的农业大省，我国重要的粮食生产基地，在土地承包经营权流转的规模和效益方面还不适应现代农业发展的需要。解决好这一问题，不仅是河南省经济社会发展的当务之急，而且对促进我国农业经济发展，保障国家粮食安全都将起到非常重要的作用。

一、制约河南省土地承包经营权因素分析

土地承包经营权的流转受各方面因素的制约，其中经济发展因素是基础，建立在经济基础之上的人们对土地的思想观念、党的土地方针政策、国家的承包经营权法律制度等也是影响流转的重要因素。

（一） 经济发展因素仍然是制约河南省土地承包经营权流转的基础因素

近年来，河南省经济发展很快，但与发达地区相比，经济发展因素仍然是制约河南省土地承包经营权流转的重要因素。土地承包经营权流转的一个很重要的前提是第二、第三产业的发展。一方面第二、第三产业的快速增长，农民稳定的非农收入高于农业收入，是农村劳动力转移较快的一个直接动因。另一方面第二、第三产业的发展需要占用大量土地，土地流转需求旺盛，土地价值得以体现，进而成为稀缺资源而进入市场。所以，中央指出：“只有第二、三次产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。”。 河南省2010年统计公报显示河南省的三次产业结构为14.2:57.7:28.1。特别是农村的第三产业发展较慢。农民的非农收入较低，且不稳定。在这种情况下，让农户积极地将土地承包经营权流转出去，显然不太现实。

从第一产业的发展看，生产要素流转的根本原因是生产要素的使用效率。土地作为农业生产的一个基本要素，目前其使用效率仍然较低。从总体上讲，河南省农产品虽然高产出，但由于目前土地的集约化经营还比较欠缺， 适度规模经营的农业企业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑。即使有种养能手想扩大经营规模，却因资金问题而退却。在广大农村很多现代化的机械无用武之地，严重阻碍了土地生产效率的提高。加上化肥、农药以及机械劳动费用的支出都比较高，导致生产成本居高不下。这些，都导致了缺乏对土地流转的市场需求，影响了土地流转。由于农业收益比较低，投资回收周期比较长，农业开发面临市场和自然双重风险。因此，业主对投资农业开发极为慎重，缺乏对土地流转的需求。如果能够达到有地不种地，有人想种地，想种又有地的程度，土地流转的市场也就形成了。

（二）河南农民的土地观念是制约土地承包经营权的重要因素

马克思主义认为经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来又影响经济基础。作为上层建筑的人们对土地的思想观念与河南省的经济发展状况密切相关。虽然河南省近年来经济增长较快，经济总量也比较大，但是河南省人口较多，与沿海发达地区相比较，在人均方面还很落后。相对落后的经济，必然反映在人们的思想观念上。

对于土地承包经营权的流出方农民来说，一方面，虽然目前农民就业已呈多元化趋势，农业收入的比例逐年下降。在我国现有社会保障体系不完备的情况下，土地仍是农民最可靠的社会保障，农民仍然将其承包的土地作为生活保障的最后一道防线。这种顾虑，使得一些农户在无力耕种或耕种收益低下的情况下也不愿转出其农用地。另一方面，农民“不愿流出承包经营权”，全面取消农业税后，农民“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在。有的农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长至30年，到时候国家政策变了土地就是自己的了，如果现在不争取承包土地将来会后悔莫及。一些农民暂时离开土地，并不意味着他们不要土地。有的农民虽已长期在外务工经商，宁愿让自己的土地荒芜，也不愿把土地流转给别人。

对于土地承包经营权的流入方来说。一些经营大户或工商业主存在着“两怕”的思想观念：“一怕”农村土地政策不稳，不敢大胆投入，流入方农民对家庭联产承包责任制政策的稳定性认识不是很清楚， 顾虑较多，担心土地政策的稳定性，缺乏长期投入的积极性。“二怕”农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模投入。农业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业，特别在河南省农业基础还很薄弱的情况下，表现得尤为明显。市场风险对农户承包土地流转的影响程度较大。因此，在没有完善的农业风险防范机制下，土地的有偿流转就会因巨大的经营风险而难以推行，即使推行也难以达到预期的目的。

对于农村基层干部来说，有的干部不愿参与土地流转。他们对农地市场能否全面发挥作用，是应当控制还是应当完善仍有疑虑。有的干部不敢参与土地流转，把土地承包关系的稳定与土地的合理流转对立起来，总怕突破国家政策界限，不敢大胆宣传创新。正是由于这些认识障碍，不少地方农地流转的范围仍然较小，市场发育进程也受到了很大影响，在一定程度上束缚了国家农地流转制度的发展。

（三） 我国现行的法律制度也是影响河南省土地承包经营权流转的体制因素

我国现行的土地承包经营法律制度存在着诸多不利于流转的因素，主要表现在以下几个方面：其一，农村土地所有权缺陷导致对土地承包经营权保护不力，影响了土地承包经营权的流转。虽然我国《宪法》和《民法通则》规定：农村土地属农民集体所有，但是，对于集体所有制的具体形式、土地所有权的行使和保护方式等问题上述法律没有作具体规定。因为“集体”这个概念不是法律上的“组织”，而是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。结果是农村土地所有权由村集体经济组织（通常是村民委员会）或者其负责人代为行使。这一法律上的缺陷为乡（镇）政府、村级“准政府”的侵权提供了便利，导致经营管理者成为所有权的代表，乡(镇)、村基层组织可以凭借其土地所有权做出土地流转决策，分享土地流转收益。实践中，农民在行使自己权利时，时常受到来自村、乡（镇）基层组织的侵害。同时，村民委员会又承担着贯彻上级政府意图的任务。这样，为了地方政府的所谓政绩工程或其他领导意图，往往会对承包方的土地权利特别是流转权的行使强加干预。

其二，土地承包经营权权属性质不明导致该权利的保护受限，制约了承包经营权的流转。在理论上，关于当前农民土地承包经营权究竟是物权还是债权，学术界见仁见智。虽然现行物权法中规定了承包经营权，似乎终结了对承包经营权权属性质在理论上的探讨，但是《物权法》的这一规定并没有真正改变实践中承包经营权的债权性质。实践中，土地承包经营权仍然是基于家庭承包合同产生的，在很大程度上是发包方与承包方共同约定的结果。农户基于这一契约所获得的土地使用权、土地承包经营权也便具有了债权的属性。目前对土地承包经营权的保护也是债权性质的，如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》(1999年7月8日起施行)第十四条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效”。《河南省农业承包合同管理条例》(1994年1月2日施行)第十二条规定：“承包方的权利义务：……（三）在承包期内，经发包方同意，可以依法把自己承包的项目和权利、义务的部分或全部转包、转让给第三人，原合同仍然有效”。这种法律上的“非经同意不能做”的规定，极大地对抗了物权的基本属性。这一债权性质的规定为侵害农民承包经营权提供了方便，不少乡（镇）政府利用“农业现代化”、“产业化”、“规模经营”等口号，否定家庭承包制。有的不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；有的把土地流转作为增加财政收入的手段，抑或作为突出决策者“政绩”的形象工程，损害农民利益。

其三，流转法律制度缺失，无法形成规范的流转市场。承包经营权的流转是土地资源优化配置的一个动态过程，更是一种法律行为。它客观上要求以法的形式来规范土地产权的内容、界限、流转的程序以及流转过程中各方的权利义务。虽然2009年中央一号文件提出了建立健全土地流转市场但对土地流转和流转土地的管理，还没有作出具体规定，集体所有土地的使用权转让办法至今仍未出台，立法的滞后和现有法律的不完备导致土地流转的正常运行缺乏必要的、有力的法律保障和约束。我国现存的各种法律对于土地流转的对象、范围、期限、程序、方式等都缺乏明确的规定。因此，目前很难形成规范的土地承包经营权流转市场。

二、推动河南省土地承包经营权流转的建议

（一）大力发展农村第二第三产业，加快农村城镇化建设，充分发挥市场在土地承包经营权流转中的主导作用

河南人多地少，土地资源极其宝贵，而农民对土地的依赖性强，不利于土地承包经营权流转。要减弱农民对土地的依赖性，推进土地流转速度，现阶段的土地经营就必须做到既能保证农户的基本收入和消费支出，让他们在非农产业和城镇务工所得的收入和保障能替代土地对农民的价值。如前所述，经济发展（特别是农村第二第三产业的发展）对推动土地承包经营权流转起着决定性作用。农村第二第三产业的发展一方面凸现的土地的价值，使土地（承包经营权）成为生产要素进入市场流通。另一方面能促进大量农村劳动力转移，大幅度增加农民的非农收入。只有非农经济发展到足以吸收大量的农村剩余劳动力，并引导他们合理有序地进入城镇，成为城镇居民才能稳健和持续地推动土地流转。所以，在着力发展经济的同时，加快河南省城镇化步伐，逐步消除户籍障碍，打破城乡壁垒，为农民工提供平等的就业机会。我国为此提出了城乡一体化的战略，通过统筹城乡发展，改革户籍制度，扎实推进农村城市化进程，打破城乡间相互分割的壁垒，实现以工促农，以城带乡，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，逐步缩小直至消灭城乡间的基本差别，从而使城市和农村融为一体，最终实现土地承包经营权的持续有效流转。

（二）加强宣传、服务和监管，充分发挥政府和村民组织在土地承包经营权流转中的引导作用

农民是弱势群体，对政策的理解缺乏主动性和自主性。一方面要加大《农村土地承包法》等法律法规的宣传力度，使农户统一思想，打消顾虑，引导农民搞好土地流转。让农民了解政策、消除误解，增强依法流转土地经营权的意识。着力消除或改变农民固有的土地思想观念。另一方面，宣传发展现代农业是我国农业发展的必然趋势，鼓励各规模经营主体参与土地承包经营权流转。

政府要做好促进农村土地承包经营权流转的服务工作，创造有利于土地承包经营权流转的政策环境，建立健全农村土地流转市场服务体系。首先，加强市场中介组织的建设。由于农地流转的程序比较复杂，急需建立农地流转市场信息、咨询、预测、评估等中介组织，使服务专业化、社会化。其次，建立健全地价评估机制，制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，使农地估价有章可循。

政府同时也是市场的监管者。没有政府管理和服务的市场最终只能是无序和混乱的，而政府干预过度，只能扭曲市场。所以政府应当加强宏观管理，健全农地流转市场运作的立法、执行，建立土地档案，加强地籍管理，建立合理的农地承包经营权退出机制，促进农地流转。同时也要注意一些带普遍性和苗头性的问题，把住关口，加强审查。防止流转中改变土地集体所有性质、改变土地用途的现象，保证国家粮食安全。

（三）根据国家法律政策，制定一些适合河南实际的地方性法规，确保承包权人的合法权益

首先，明晰土地产权，完善权能范围，加强法律保障，明确集体土地所有权主体代表，消除所有权主体多元性问题。其次，要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权，丰富土地承包权的权能范围，赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权，并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后，运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障，使农村土地流转走上法制化轨道。为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的机制。

（四）探索土地承包经营权流转的新方式

探索与创新可能要打破一些传统的观念，但是，在农村土地承包经营权流转方式的探索与创新中必须坚持“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。这是农村土地流转必须遵循的重大原则。在坚持上述原则的基础上，结合当前农村专业协会蓬勃发展的有利时机，积极探索实践股田制(以土地入股参与公司经营)、中长期转包土地银行储蓄制、土地证券化等土地流转方式。放宽农地承包权和经营权的流转形式限制，除允许“农民以转包、出租、互换、转让、股份合作”形式流转外，还应允许以抵押、拍卖等形式进行土地流转。

【本文系河南省哲学社会科学规划项目（项目编号：2009FFX019）的阶段性研究成果，作者系项目负责人】

（作者系中国人民银行郑州培训学院副教授，学术委员会委员）