国民经济调整时期国家财政支农倾斜政策的实施

高其荣

(湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414006)

国民经济调整时期国家财政支农倾斜政策的实施

高其荣

(湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414006)

在20世纪60年代的农业调整中，党和国家提出和实施了对农业的财政倾斜政策，加大了对农业的投资比重，增加了对农业的贷款，发放了大量的农村灾区救济款。对农业实行财政倾斜政策，是财政支农的主要方式，对于帮助农民解决生活、生产困难，促进农业的恢复和发展，发挥了重要作用。

财政倾斜政策；农业投资；农业贷款；财政支农

1958年开始的大跃进运动和人民公社化运动使我国国民经济陷入了严重困境，出现了严重的农业危机：农村生产力遭到严重破坏，农业产值特别是粮食产量接连下降，农民生活水平下降，饥荒蔓延。从1960年开始，中国共产党在指导思想上逐步转入调整轨道，1961年1月中共八届九中全会后开始了大规模的国民经济调整。在国民经济调整中，为了尽快恢复和加强农业，党和国家提出了在财政上对农业实行倾斜的政策。

在安排1961年国民经济计划时，党中央要求“必须更好地贯彻执行以农业为基础、把农业放在首要地位的方针，争取农业丰收，特别是争取粮食的丰收”[1]。1962年8月28日，中共中央、国务院发出的《关于农业生产资金问题的通知》指出：“恢复和发展农业生产是全党的中心任务，财政银行应当在可能范围内，从资金供应上积极给予支持。这方面绝不能忽视。”[2]3831962年9月中共八届十中全会通过的《中共中央关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》指出：“国家必须拟定关于国民经济各部门全面支援农业的长期规划。国家计划部门，经济工作部门，重工业部门，轻工业部门，手工业部门，交通运输部门，商业部门，财政金融部门，还有科学技术部门，文化教育部门，这一切部门制定的计划和采取的措施，都必须肯定以农业为基础，面向农村，把支援农业、支援集体经济放在第一位。”[3]557还指出：“同计划部门和各经济工作部门以农业为基础的方针相适应，应该重新审定对国民经济各部门的投资比例。中央认为，对于农业的投资，包括直接为农业服务的工业、运输业、科学研究的投资，在经济建设总投资中的比重，应该有计划地提高。这一部分投资，在一定的时间内，应该比其他部分的投资占有特别重要的地位。”[3]604-605这些规定，标志着党和国家对农业实行财政倾斜政策的提出。

根据以上规定，在整个国民经济调整时期，尽管国家财政困难，但还是坚决而又积极稳妥地落实了对农业资金的倾斜政策。

一 加大对农业的投资比重

1961年和1962年我国国家财政总收入分别为356.1亿元和313.6亿元，分别比1960年的572.3亿元减少216.2亿元和258.7亿元。1961年和1962年我国国家财政总支出分别为356.0亿元和305.3亿元，分别比1960年的654.1亿元减少了298.1亿元和348.8亿元[4]362-364。在国家财政收入和财政支出总体大幅下降的情况下，国家加大了对农业的投资比重。

据1963年7月4日李先念《关于1961年和1962年国家决算的报告》，1961和1962年国家财政支出中用于农林水利方面的支出共计106.48亿元，占这两年国家财政预算支出总数的15.8%。而“一五”计划时期国家用于农林水利方面的支出只占财政支出总数的6.3%，1958年至1960年国家用于农林水利方面的支出也只占财政总支出的11.3%。在大力压缩工业基本建设投资的同时，相对增加了农业方面的基本建设投资，用于农业和支援农业的工业方面的基本建设投资比重，由1960年的16.6%，提高到1961年的18.4%，1962年更提高到24.7%[4]。1963年10月，经国务院批准，重新成立了中国农业银行①，以统一管理国家支援农业的资金。1961～1965年国家财政支农资金(含基本建设拨款、支援农村合作经济和各项建设事业费、流动资金及其他)总数为268.6亿元，占1961～1965年国家财政支出总额的14.5%(见表1)，其中以1963年和1964年最高，分别达到了16.2%和16.8%。而“一五”计划时期的财政支农资金占财政总支出的比重年平均只有7.1%，三年大跃进时期的年平均比重也只有11.6%。

表1 1953～1965年国家财政支农资金数及其在国家财政总支出中的比重[3]364年 份支农资金(亿元)支农资金占财政总支出的比重(%)“一五”期间各年平均19.927.1195843.2810.6195958.2410.5196090.5213.8“大跃进”三年年平均64.0111.6196154.7915.4196236.8212.1196354.9816.2196466.9816.8196555.0211.81961～1965年平均53.7214.5

此外，根据中共八届十中全会提出的“为着农业的发展，在一定的情况下，国家对于那些直接为农业服务的事业和企业，在财政上可以给予必要的补贴”[2]606规定，在国民经济调整时期，国家还对直接为农业服务的农村有线广播、农业信息交流、农业科技情报、农业技术推广站、农业病虫害防治研究等，给予了必要的财政补贴，提高了他们服务农业的能力。

在国民经济调整时期，各省、市、自治区均加大了对农业投资的比例。作为重灾区的安徽省，国家财政支援农业款占该省国家财政总支出的比重由1960年的22.38%上升至1963年的42.04%，1964年更上升至44.89%(见表2)。从1960至1966年，安徽省共得到国家财政支农资金达167 766.9万元，平均每年23 966.7万元，其中1961年以后是在国家财政十分困难、财政支出大幅度压缩的情况下拨付的。

表2 1960～1966年国家对安徽省财政、信贷支农资金简表[5]年 份财政信贷支农资金(万元)国家财政支援款(万元)占安徽国家财政总支出的百分比(%)196048343.839985.822.38196129794.324557.329.18196211585.113016.133.68196328597.421854.442.04196426963.228261.244.89196518534.018972.032.48196626279.122120.131.48

贵州省1961年国家用于直接和间接为农业生产服务的基本建设投资在全省总投资额中的比重，由1960年的5.6%上升至12.7%。1963年全省农业基本建设的投资额达2 071万元，比1962年的673万元增加2倍多，占全省基本建设总投资额的比重由1962年的8.5%上升至15.7%。1964年、1965年全省农业基本建设投资额分别为3 193万元和2 795万元[6]。陕西省对农业的投资1961年占全省投资总额比重达到8.2%，1962年达到8.7%，1963年达到18.13%，1964年为13.24%[7]。江西省1960年对农业的投资占全省总投资的14.6%，1962年增加到22.7%[8]。广东省1961年直接间接用于农业和支援农业的基建投资占总投资的27.9%，地方外汇用于支援农业的占外汇总额的45.5%[9]。山东省1961年至1965年五年间对农业的投资总额达62 560万元，对农业的投资占基本建设总投资的年均比例为30%，而“一五”计划期间的年均比例只有14.8%[10]743。对农业投资比重的增加，保证了农业恢复对资金的需求，既解决了农业生产和经营中的实际困难，又为农业注入了新的活力。

二 增加对农业的贷款

一方面，中国是一个农业大国，通过增加财政投资虽然可以帮助农业生产解决一定的困难，但难以满足农业生产对资金的广泛需要，必须有银行贷款的帮助。另一方面，由于我国农业分布地区广，各地情况又千差万别，有些地区虽然发生了比较严重的困难，但恢复潜力大，对信贷资金具有相应的偿还能力，一旦得到所需资金的帮助，便能较快地克服困难，走上恢复和发展的轨道。鉴于这些情况，为了弥补国家农业投资的不足，帮助一些确有困难但又具备一定偿还能力的农业地区尽快走上恢复发展的道路，在财政拨款之外，国家财政还委托银行发放农业长期和短期贷款。

1962年8月28日，中共中央、国务院发出《关于农业生产资金问题的通知》(以下简称《通知》)，对增加农业贷款作了详尽的规定。《通知》规定：生产队购买耕畜、水车、大车、农船、渔网、排灌机械等要求贷款，一年内不能归还的，由人民银行发放长期无息贷款解决；生产队购买化肥、农药、农药器械、小农具等要求贷款，一年内能够归还的，由人民银行发放短期有息贷款解决；农村土特产品和副业生产所需要的短期周转资金，由人民银行发放短期贷款解决；为了帮助一部分特别困难确实没有偿还能力的生产队能够在较快时间内恢复农业生产，由国家财政拿出一笔钱采取“无偿投资”的形式，给予支援；灾区群众购买返销口粮有困难的，由财政方面拿出一定专款，通过人民银行委托信用社有控制地对社员个人发放一部分不计利息的生活贷款。长期无息贷款的指标由财政部、人民银行总行协同农业部门下达；生活贷款的指标由财政部、人民银行总行协同内务部、农业部结合灾区救济进行安排；“无偿投资”的指标由农业部门在预算规定的范围内审查分配，交由人民银行监督支付[11]。

1961～1965年，国家信贷支农资金即农业贷款(含国营农业贷款、集体农业贷款和预购定金)年底余额和占国家信贷资金总额的比例均逐年上升(见表3)，其中，农业贷款年底余额从1961年的63.7亿元上升至1965年的78.2亿元，农业贷款占国家信贷资金总额的比例从1961年的7.7%上升至1965年的11%。

表3 1958～1965年国家信贷支农资金年底余额[3]368年 份国家信贷资金总额(亿元)农业贷款(亿元)农业贷款占国家信贷资金总额的比例(%)1958483.643.49.01959798.944.55.61960954.462.86.61961830.363.77.71962751.366.78.91963760.970.89.31964648.271.511.01965707.778.211.0

1961～1962年两年中，人民银行共发放长期无息贷款6亿元，短期农业贷款18亿元，两项贷款合计占当年农业生产资料供应总值的三分之一[12]。1962年人民银行向农村发放口粮贷款1 300万元，农村信用社还向灾区群众发放了一些生活贷款[13]331。甘肃永昌县1963年发放农业贷款40.89万元，其中社员个人贷款3.49万元。1964年发放农业贷款34万元，其中集体设备贷款13.1万元，帮助206个生产队购买牲畜127头、胶轮大车50辆、水车18部、拌种机9台；短期贷款16万元；发放支贫贷款3.5万元，帮助购买了化肥、种子、农药和小农具[14]。山东莘县1963年发放农业贷款1 398万元，其中乡镇企业贷款73万元，国营农场企业贷款14万元；1964年又发放农业贷款1 484万元[15]。1963年，山东虞城县遭遇了严重的自然灾害，县银行发放灾区群众口粮贷款75万元，帮助85 925户农民解决了吃粮问题。同年发放农业贷款117.3万元，扶持生产队4 625个，使他们有了购买红薯秧、种子、农药、化肥、饲草及小农具等生产资料和开展副业生产的资金。还发放长期无息贷款52.5万元，扶持3 225个生产队，购买了耕牛542头、架子车292辆、其它中型农具3 139件[16]。广西来宾县1962年发放农业贷款391万元，其中生产费用282万元，生产设备50万元，社员生活59万元，从而解决了社队和社员生产、生活上的困难；1963年来宾县遭受百年罕见的旱灾，银行及时发放农业贷款482万元，其中社员生活贷款133万元，解决了社队和社员生产自救在资金上的困难，帮助他们度过了难关；1964年和1965年该县银行和信用社又发放农业贷款550万元，促进了农业生产的丰收[17]。安徽省1960～1966年共获得信贷支农资金190 096.9万元，平均每年27 156.7万元(见表2)。江苏省1962年前十个月发放短期农业贷款5 844万元，长期无息农业贷款3 133万元，二者合计8 977万元，比1961年同期增加94%[18]。

农业贷款的增加，对弥补农业资金不足，帮助一些困难地区恢复生产，改善经营条件，克服暂时困难，起到了雪中送炭的积极作用。

三 发放大量农村救济款

为了支持全面落实农村调整政策，安定受灾区人民生活，帮助群众克服困难，发展农业生产，国家还拨付了大量救济款项。

据学者统计，1961～1962年，国家财政拨付的农村救济经费总计为11.9亿元。1963～1965年财政拨付的农村救济费为27.88亿元，其中1964年高达13.55亿元。1963～1965年国家拨付的农村救济经费年均为9.29亿元，比1961～1962年年均增长47.7%[13]331。又据内务部公布的数据，除提供大量救灾物资外，国家向灾区拨出救灾款1962年为3.18亿元，1963年为11亿元，1964年为12.1亿元[19]133-156。1954～1971年18年间，国家对山东省总共发放救灾款71 383.09万元，其中1954～1959年6年间只有9 506.57万元，1966～1971年6年间也只有20 117.90万元 ， 而1960～1965年6年间高达41 758.62万元 ， 占1954～1971年间总额的58.5%[10]728。1960～1965年国家对山东发放救灾款较多，既反映山东这一时期灾情较为严重，同时也反映国家加大了对灾区救济的力度。1963年上半年，河北、河南、山东、安徽、江苏五省发生严重水灾，从1963年8月灾后至1964年6月底，中央共向上述五省灾区拨出救济款10.6703亿元[19]154。1964年3月，国务院批准内务部长曾山的建议，决定每年从救济费内拨200万元支援赣南老区建设，主要用于农田水利建设，以五年为期。同年12月26日，内务部、财政部联合发出通知，要求各地民政、财政厅局，安排50%的农村社会救济款，重点支援开展“四清”试点的地区，帮助解决贫下中农的生活困难。1964～1965年春，各地拨给第一批开展“四清”运动地区的救济款达3 000多万元[19]150。这些救灾款“对于支持灾民生产自救，恢复和发展灾区生产，确实是起了重要作用的”[20]。

对农业实行财政倾斜政策，是财政支农的主要方式，也是国家农业政策调整的重要组成部分。这对于帮助农民尽快解决生活和生产恢复中的实际困难、改善党和政府与农民的关系、促进农业的恢复和发展，发挥了重要作用。

对农业实行财政倾斜政策虽然是特殊时期为恢复和发展农业生产采取的特殊政策，但对今天我们实现城乡经济社会协调发展仍有重要借鉴意义。改革开放以来，我国经济社会已有了飞速的发展，“三农”局面也发生了翻天覆地的变化，但是，比较而言，目前“三农”的发展却仍显滞后，实现“三农”现代化的任务还十分艰巨。党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”[21]在这一重要时期，我们可以借鉴20世纪60年代对农业实行财政倾斜这一特殊政策，进一步加大对“三农”的财政投入，让广大农民和城市人民一样分享改革开放和经济社会发展的成果和实惠，以实现全国城乡经济社会的协调发展。

注释：

①中国农业银行的前身是1951年 8月经政务院批准成立的农业合作银行，它是中国人民银行下属的专门从事农村信贷的银行。1952年 7月，中国人民银行总行精简机构，农业合作银行被撤销。1955年3月，正式成立中国农业银行，1957年4月被撤销。1963年10月再一次成立中国农业银行，到1965年11月又一次被撤销。1979年3月又恢复中国农业银行至今。

[1]李富春.关于安排一九六一年国民经济计划的报告[M]//建国以来重要文献选编：第14册.北京：中央文献出版社，1997：27.

[2]建国以来重要文献选编：第15册[M].北京：中央文献出版社，1997.

[3]农业部计划司,编.中国农村经济统计大全[M].北京：农业出版社，1989.

[4]财政部办公厅，编.中华人民共和国财政史料(第二辑)·国家预算决算[M].北京：中国财政经济出版社，1983：273.

[5]中共安徽省委党史研究室，编.“大跃进”运动和六十年代国民经济调整(安徽卷)[M].合肥：安徽人民出版社，2001：237.

[6]何仁仲，主编.当代贵州简史[M].北京：当代中国出版社，2003：107，118.

[7]何金铭，赵炳章，主编.当代陕西简史[M].北京：当代中国出版社1996：125，129.

[8]危仁晸，主编.当代江西简史[M].北京：当代中国出版社，2002：212.

[9]黄勋拔，主编.当代广东简史[M].北京：当代中国出版社，2005：139.

[10]《山东省农业合作化史》编辑委员会，编.山东省农业合作化史料集：下册[M].济南：山东人民出版社，1990.

[11]中国农村经济统计大全[M].北京：农业出版社，1989：368.

[12]陈如龙，主编.当代中国财政：上[M].北京：中国社会科学出版社，1988：199.

[13]赵梦涵.新中国财政税收史论纲(1927-2001)[M].北京：经济科学出版社，2002.

[14]永昌县地方志编纂委员会，编.永昌县志[M].兰州：甘肃人民出版社，1993.

[15]山东莘县地方志编纂委员会，编.莘县志[M].济南：齐鲁书社，1997：271.

[16]虞城县志编纂委员会，编.虞城县志[M].北京：三联书店，1991：311.

[17]来宾县志编纂委员会，编.来宾县志[M].北京：知识出版社，1994：317.

[18]中共江苏省委党史工作办公室，江苏省计划经济委员会，编.六十年代国民经济调整(江苏卷)[M].北京：中共党史出版社，2000：33.

[19]中华人民共和国民政部大事记编委会，编.中华人民共和国民政部大事记(1949-1986)[M].北京：中国社会出版社，2004.

[20]李先念.关于1964年国家决算和1965年国家预算草案的说明[M]//财政部办公厅，编.中华人民共和国财政史料：第二辑.北京：国财政经济出版社，1983：325.

[21]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[J].人民日报，2008-10-19.

ImplementationofPreferentialFiscalPolicyforAgricultureduringtheEconomicAdjustmentPeriod

GAOQi-rong

(Department of Politics and Law, Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, China)

During the agricultural adjustment in 1960s, our country proposed and implemented preferential fiscal policies for agriculture: increasing the proportion of investment in agriculture, adding the loan for agriculture and providing a large number of relief fund to the rural disaster areas. These preferential policies played an important role in helping farmers solve difficulties in living and production and promoting the recovery and development of agriculture.

preferential fiscal policies; investment in agriculture; loan for agriculture; agriculture-supporting fiscal policies

K271

A

1674-9014(2011)03-0069-05

2011-03-07

国家哲学社会科学基金项目“根本与保障：新中国60年党领导粮食工作的历史考察与经验研究”(09BDJ004)。

高其荣(1966-)，男，湖南华容人，湖南理工学院政治与法学学院教授，湘潭大学毛泽东思想研究中心博士研究生，研究方向为社会主义时期中共党史。

(责任编辑：田 皓)