大检察与小监督读《不同权力结构模式下的检察权研究》

文/于霄

大检察与小监督读《不同权力结构模式下的检察权研究》

文/于霄

如果“一般的监督权”没有具体和明确标准，或者检察院没有获得更有效的监督措施，不管是因为法律规定的不足，还是行使职权现实的困难，都会使检察权实际上只能是“小监督”。

著/王戬出版/法律出版社

王戬，女，1975年生。法学博士，华东政法大学副教授。2001年硕士毕业于华东政法大学，2004年博士毕业于四川大学，2006-2009年在中国政法大学博士后流动站从事研究工作。主要研究方向为在刑事诉讼法学、检察原理与检察制度。在《法学家》、《法学》等核心期刊发表学术论文五十余篇。

我国在建国之初，接受了苏联“大检察”的观念，认为检察机关除了参与刑事、民事诉讼之外，还应当对政府和公民是否遵守法律行使一般的监督权。所以，1954年宪法第81条规定，人民检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。1978年宪法也沿袭了这一规定。

然而，因为这种规定过于模糊和宽泛，执行起来没有标准，于是彭真在1979年《人民检察院组织法草案》中指出：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关处理。”这样一来，检察机关的职权主要限定在司法领域和诉讼活动之中，明确了检察机关主要在诉讼活动中，通过诉讼方式行使法律监督职能这一基本格局。

“大检察”的直接法理来源应当是列宁关于社会主义国家检察机关职能的认识和阐述。《列宁全集》记录了这样的观点：“检察机关以法律监督为专职专责”；“检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监督全共和国内对法制有绝对一致的理解，不受任何地方上的影响”；“检察长的责任是要使任何地方当局的任何决定都不与法律相抵触”。列宁的“大检察观”因为意识形态的原因，在社会主义国家中影响深远。新中国成立后，“大检察观”也随着其他政治法律制度移植到了我国。

我国的“大检察”观念还可以在历史上的监察制度中找到印证。只要有权力就要有监督，我国历史上的统治者对这一点认识很早，比如奴隶社会时期的史巫都有监督权力的功能。时至秦汉，统治者更是建立了三公九卿的完备国家体系，其中直接对皇帝负责的三公，就有御史大夫一职专门掌管监督。那时御史大夫的职权范围比现代的检察权大得多，它大致可以包括检察权、监察权、审计权、弹劾权等内容。之后，中国虽然改朝换代，但在国家体系中总有监察官的存在，并且占有重要地位。纵观中国历史各个时期，监察官的权力主要包括以下几个方面：一是监督朝政，驳正违失；二是肃正朝仪，严明礼制；三是纠弹百官，察举非法；四是推鞫狱讼，审录冤枉。这种权力范围不能不说比列宁的“大检察权”还要广泛。虽然我国对传统上的监察制度主要抱着批判的态度，但这种历史的影响至少也让我们对苏联“大检察”观念更容易理解和接受。

在1979年我国对“大检察”的制度设计根据自身的情况进行了一些改变，但直至今日，“大检察观”还是支配着我国的立法和司法实践：一方面检察机关仍然被定位为专门的法律监督机关，检察权本质上仍被视为一种监督权；另一方面检察机关对民事领域仍然行使着广泛的监督权。

然而，20世纪90年代苏联解体，“大检察观”在它的产生地受到了巨大的冲击。俄罗斯新刑事诉讼法典明确地废除了检察机关对刑事审判的监督。我国的检察制度是借鉴苏联制度形成的，苏联的转变当然也应该引起我们的注意。我国政治体制不是三权分立，诉讼模式也并非对抗式，所以盲目跟进改革显然不是明智之举。

我国根据自身的国情对“大检察”进行了很多的改革和完善，彻底推翻并接受英美的“检察即公诉”的理念非常困难。但是我国“一般性的监督权”体制内还存在着一些具体的问题，我们可以总称为“小监督”，即监督力的弱小。“小监督”首先是在监督范围上存在不足。比如，检察院仅可以对公安机关的立案进行监督，而对于国家安全机关、人民法院、监狱和军队的刑事立案权没有明文授权。并且根据《刑事诉讼法》，检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行监督，而对“不应当立案而立案”或“不根据程序立案”的情况只能在事后监督。虽然事后监督有时可以进行一些补救，但在很多时候，检察机关审查批捕时，嫌疑人已被超期羁押，强制措施已经发生了很长时间，监督的效果并不理想。其次“小监督”也是指在监督手段上缺少强制力。比如，检察院在公安机关立案不作为中，只能通知公安机关立案，而公安机关接到通知后应当立案。但分析看来，这个“应当”并没有强制性，因为如果公安机关没有立案的话，检察院也没有后续的法律手段予以支持。又如，检察院在行使监督权时，多数情况下只能发出纠正意见或通知，而没有实体上的处罚处分权。虽然检察院可以在存在刑事违法的情况下提起公诉，但刑事违法在一般性的监督中的确比较少见。最后“小监督”还表现在监督授权上存在不明确的情况。比如，根据法律规定，检察院二审撤诉的事由是“认为一审判决、裁定确有错误”。而“确有错误”的界定非常不明确，实践中掌握的标准也并不一致。像上面这样检察院监督权偏弱的例子并不少见，而其原因在与我国传统上监察权的比较中可见一斑。我国的监察权是行政权的一个部分，并没有独立出来单独行使。而监察权的存在也只有一个目的，就是监督行政权的正常行使。所以，监察官监察之权，如行政权一样，上起朝廷下至地方，上起公卿百官下至地方小吏，无一不是其职权范围。监察官的强势地位不言自明。

人民检察院的权力虽然根据宪法也来自于国家的最高权力机关，但它与行政权在国家体系中的地位差别是明显的。更何况，不管是人员和资金，还是规模和权力，检察机关与其他机关相比都没有什么优势。所以，从人民检察院的现行设置来说，想完成“大检察”所赋予的职责非常困难。总之，如果“一般的监督权”没有具体和明确标准，或者检察院没有获得更有效的监督措施，不管是因为法律规定的不足，还是行使职权现实的困难，都会使检察权实际上只能是“小监督”。不过随着我国检察权的完善和扩大，检察人员素质提高，相信“大检察”与“小监督”这对矛盾最终可以解决。

编辑：黄灵 yeshzhwu@gmail.com