略论政府债务风险度量与控制

关军庆

一、政府债务风险的基本概念

政府债务风险主要指政府在及时足额偿还到期债务、适当成本融资、合理调配财政资金、确定偿债规模等方面存在的不确定性，有损于国家信用、不恰当地增大政府债务成本和额外增加偿还压力等负面效应。从财政角度看，是指财政支付危机发生的可能性，在既定财政支出条件下，政府融资能力越强，债务的本息偿还越有保证；从宏观经济角度看是指政府债务负效应发生的可能性及程度，政府融资能力越强。债务的偿还义务越可能履行。债务价值也就越有保证。

现代经济中，政府债务风险无疑是政府财政、宏观经济管理中的重要问题。政府债务是建立在平等契约关系的借贷，不会引起货币供应总量的改变，债务筹款可能会对利率产生向上推的压力，但引发通货膨胀可能性很小、至少不严重。更多地是通过市场利率的变动影响筹资成本。进而影响投资。其程度决定于社会的储蓄——投资转化机制和一定时期金融市场的供求态势。政府债务还本付息的负效应是否存在，决定于政府债务的投入产出效益。政府债务发行使用。促进了社会生产力和经济发展，为后代造了福，则负效应不存在；反之，负效应就存在。政府债务风险不限于偿还风险。还涉及整个金融体系甚至国民经济的风险，因此，要高度重视政府债务风险的度量与控制。

二、政府债务风险的度量

(一)从政府债务负担程度度量风险。政府债务负担分为经济负担与财政负担。经济负担是政府债务发行给整个经济带来的负担。可将政府债务余额与GDP、储蓄存款余额和金融机构资产相比较。政府的债务负担率越高，越容易超出债务清偿能力，债务风险就会越高：居民的政府债务负担率越高，居民可用于继续购买债务的储蓄就越少，政府的债务风险就会越高。债务负担率衡量出政府债务积累给国民经济运行带来的负担和政府再融资、债务清偿的能力。财政负担是政府债务发行给财政部门带来的支出压力。可将政府赤字规模或者还本付息额与财政收支相比较。政府债务偿债率越高。说明政府偿还债务所需的流动性越难以得到满足，债务风险越高；政府债务依存度越高，反映财政支出对债务的依赖程度越高，一旦政府债务发行困难，对财政支出的冲击就会越大。

(二)从政府偿债能力状况度量风险。主要应考虑政府债务偿还的资金来源。一是财政的稳定性。如果政府能够长期保持财政收支平衡；或者尽管在相当长时间内，财政收支不能实现平衡，却能通过发行债务为财政赤字融资：或者当财政脱离稳定状态后，政府依靠机制可以使财政状况恢复或趋于稳定状态，反映了政府偿还债务有足额资金保障，也说明政府债务效率高。通过债务使用，推动了经济增长，带动了税收增加，有利于财政收支平衡，增加了财政稳定性。二是投资者的信心。即政府债务持有者或潜在购买者对政府债务偿还能力的信心。政府债务是居民的一种储蓄方式，经济主体会对政府是否履行本息支付的约定、未来的本息支付价值如何做出判断，其信心变化导致既定成本下的政府债务的可发行数量发生变化。假如投资者对升息产生强烈预期、对政府债务保值能力信心下降，居民对政府债务的购买意愿就会下滑，政府融资能力就会变弱，债务风险就容易形成。

三、政府债务风险的控制

(一)控制政府新增债务。一是发行时尽量降低新增债务成本。要向发行市场化方向发展，控制新增债务的市场化利率，对债务市场有效管理。应正确公布各种债券的到期收益率。增加债务流通市场网点，优化债券流通市场佣金率，培育高素质的债务市场工作人员。二是严格限制债务发行条件。用于财政领域时，只允许短期借贷，以克服暂时性的流动性缺乏，或者紧急状态下的债务作为一种应急反应能力。用于资源配置领域时。只能用于改善具有长期效用的公共投资的代际负担，严格禁止用于消费支出。

(二)限制政府债务规模。一是当债务规模处于高位时，政府应调整支出、减少财政赤字。减少政府预算赤字，直至出现预算盈余，是减缓债务规模增长，乃至降低债务规模的重要途径。通过压缩政府支出，避免税收增长，可为未来留下潜在的征收空间与债务发行空间，增强未来时期的政府预算盈余预期，也不会增加居民税收负担。相反，若增加财政收入，会弱化政府预算约束，扩张政府支出，增加税收，也会使经济主体负担加重，购买债务能力下降，导致债务发行空间萎缩。二是限制债务资金使用方向。要防止债务资金用于预算法规定范围以外的项目，避免政府支出过度膨胀带来债务规模过度上升。三是直接限制债务规模扩张。应采取逐年审批年度债务发行额的债务管理措施，或者采取把未清偿的债务存量数值作为发行债务的年度控制指标的债务发行余额管理措施，限制债务规模的扩张。

(三)维持投资者的信心。假如政府债务有长期平衡的结构。能滚动偿还到期债务，政府的信用危机就不会发生，投资者就会保持信心。一是要优化债务利率结构。应选择较低的利率债券种类。降低债务利率的平均水平，遏制债务规模的积累速度，降低债务成本；使债务利率结构与其它金融市场利率结构相适应，确保整个金融市场利率结构稳定有序、不混乱。要通过同定利率、浮动利率，优化债务利率，降低债务认购者承担的风险，提升投资者对政府债务的信心，保证债务如期发行。二是要优化债务期限结构。应将长、中、短期政府债务合理搭配，使偿债现金流量与各月的财政盈余现金流量相匹配，各年债务支出流量保持匀衡，避免某些年度形成偿债高峰；相继选择债务期限进行结构搭配，发挥短期债务富有流动性和长期债务可避免短期内大规模偿还债务的优势，保持政府债务流动性与风险性的平衡。三是要优化债务品种结构。各种债券品种的比重安排，既要保证政府的用资需求，又要最有效的满足投资者的需求，更有力的动员和吸收社会资金；同时，应根据经济发展的不同情况，灵活调整债务种类变化，与债务管理政策的实施相适应。