国家审计管理创新的实践探索

屈方方

审计管理创新是指创造一种新的更有效的审计资源整合范式，这种范式既可以是新的有效审计资源以达到审计目标和审计责任的全过程管理，也可以是新的具体的审计资源整合以及审计目标和计划制定、审计组织、现场查证、审计风险与质量控制、审计信息化等方面的细节管理。现结合陕西省审计厅(以下简称省厅)开展管理工作实践，重点对审计计划管理、现场管理与审理稽核创新等三个方面进行实证研究与分析。

一、计划管理创新

审计项目计划是指审计机关根据法律、法规和国家其他有关规定，按照上级审计机关和本级人民政府的要求，为完成审计目标，对一定时期的审计任务和具体审计项目作出的统一安排。审计项目计划管理，是指审计机关编制、协调和调整审计项目计划。检查、考核审计项目计划执行情况。省厅审计项目计划管理实行统一领导、分级负责制。省厅派出发展统计审计处是审计项目计划的管理部门，负责全省统一组织的审计项目计划和省本级审计项目计划制定、下达、调整，以及执行情况的督办落实、检查、考核和统计；负责指导、监督全省审计项目计划管理工作。为了强化审计计划管理，省厅制定了《审计项目计划管理办法》、《审计项目计划进度控制及考核办法》和《审计项目工作量管理办法》，对计划立项原则、方法、组织、编制、流程及要求进行了明确规定，有力地推进了审计计划管理的改进和创新。

1.明晰审计计划管理的总体思路

紧紧围绕促进党和国家政策措施的贯彻落实，维护人民群众根本利益，围绕全省经济社会“科学发展、富民强省”战略目标，围绕各级党委、政府工作中心，围绕推进经济发展方式转变和政府审计重心，加强社会需求和项目的可行性论证，深入审计项目立项调研，有效整合利用审计资源，科学合理地制定审计项目规划和计划。搞好年度审计项目计划与审计工作发展规划之间的衔接，探索编制重大项目滚动计划。建立和完善计划执行情况和审计项目工作量考核制度。

2.拓宽和研究审计计划立项的来源信息

除了接受来自上级和本级党委政府及相关部门的立项信息外，在当前环境下，还应关注：一是网络、媒体的信息；二是法律、政策，它们会传递出改革的方向和政策走向等信息，法规、政策不仅是审计处理、评价的依据。同样也是立项的依据。三是电子数据信息，随着联网审计平台和数据式审计的不断展开，数据会告诉你怎么立项。四是社会层面的信息，包括专家层面、普通老百姓层面，他们反馈的信息代表了社会对审计的需求。同时，加强对各方信息汇聚、分析、研究，去粗取精，去伪存真；借助信息分析系统或软件，建立项目信息库、数据疑点库、备选项目库等。近年来，省厅在项目选择上，始终遵循着审计立项的针对性、重要性、连贯性、可行性与有效性的原则，围绕审计目标和工作重点安排审计项目。如陕西八大民生工程，主要包括文化教育、就业和再就业、公共卫生、社会保障、农村基础设施、公益性文体设施、城乡社区服务体系建设等。

3.注重审计项目的可行性论证

计划管理部门提出项目建议并经厅领导班子初步确定审计项目以后，集中一定的时间进行调查走访，参考审计信息资源库进行审计项目的可行性论证，重点就审计时机是否成熟，有关法律法规是否适用，被审计单位是否具备审计条件，审计人员素质能力、审计技术方法、审计信息、审计经费等审计资源是否满足审计需要目标，以及存在哪些审计风险等进行详尽的论证，并将审计项目概况、论证过程及论证结果编制成规范格式的审计项目说明书。厅领导班子根据审计项目说明书，对初步确定的审计项目进行评估，研究决定年度自定市计项目计划草案。

4.完善审计项目计划的编制要素

以增强审计项目计划编制的科学性为目标，本着详细、准确的原则对现有审计项目计划编制要素进一步加以完善。所有审计项目均要明确项目名称、性质、规模、隶属关系、财政和财务收支状况、所属单位、地域、立项背景(立项原因)、市计目标、内容、重点、范围、审计的性质、审计的组织方式，还要明确是否结合经济责任审计、是否开展绩效审计、是否实行审计公告以及审计拟用工作量、审计完成时限等内容。对于行业审计项目，还要明确该行业的总体规模(数量)、分布地域、所管理使用的专项种类和资金规模、该行业的性质、特点，各级审计对象具体情况等。

5.加强审计项目工作量和审计成本控制

探索完善更加科学的审计项目工作量测算、复核、审批办法，加强对工作量的审核和审计成本控制。审计项目计划确定之后，各业务审计项目的性质、审计目标要求、被市计单位具体情况、审计组成员素质及分工情况，参考以前年度实施同类项目的实际工作量等按照厅机关审计项目工作量管理办法的规定，合理测算审计实施阶段工作量，经派出发展统计审计处汇总审核后报厅长办公会或厅党组会审批，印发各业务处。审计组实施审计时，其项目工作量原则上应控制在项目工作量以内。对实施过程中因特殊情况需调整工作量的，写明原因，经派发发展统计审计处审核后，报主管副厅长或厅长审批。

6.加强项目计划进度控制与管理

按照“ABC”管理方法和审计重要性的原则，省厅对市计项目进行了科学合理分类，主要分为大、中、小型，其中又各自分为A、B、C类。根据审计项目类型，确定审计频率和工作时限(主要是指审计组在审计现场结束后完成审计报告征求意见稿、审核工作，征求被审计单位意见，研究、核实被审计单位意见，修改审计报告，提交审理稽核等作业程序的进度安排)。同时，要求审计业务处建立项目进度台账，完善相关指标，及时登记审计项目进度情况。计划管理部门在编制年度审计项目计划时，明确各审计项目现场实施时限，并对业务实施的审计项目进度进行日常登记、双月通报和半年、年度考评。

二、审计现场管理创新

审计现场管理是对现场的审计人员、审计行为、审计过程及其审审结果进行组织、控制、协调、沟通、资源配置和督查的一种审计管理活动。是审计业务管理的核心一为此，省厅对审计现场管理非常重视，从审计流程和具体的工作运行方面制定了一系列法规制度。为强化审计现场管理，实现审计现场管理的精细化和规范化提供了法规支持。

1.审计现场组织管理

组织管理就是通过建立组织结构，规定职务或职位。明确责权关系，以使组织中的成员互相协作配合、共同劳动，有效实现组织目标的过程。审计现场组织与协调管理的关键是要充分发挥审计组长的核心作用，切实做好组织领导和现场协调及其合理分工，督促落实，指导其他审计组成员审计检查、收集证据、沟通协调等工作。根据省厅《审计组现场协调和例会制度》，审计现场协调和例会每周至少召开一次，并作书面会议记录，按照《AO／OA交互和数据包报送办法》要求，及时向审计管理系统上传。审计组主要从以下四个方面加强了现场协调：(1)沟通审计情况。审计组成员应及时汇报本周审计

进展情况和审计发现的问题，审计组长应全面了解和掌握审计组各成员审计情况和工作进展。(2)完善审计方案。审计组成员对审计实施过程中存在的问题及不足要进行充分讨论，提出改进的意见和建议，完善审计实施方案。(3)安排审计任务。在分析审计情况和完善审计实施方案基础上，研究安排下周审计任务。(4)协调审计工作。根据市计工作需要，与被审计单位、其他相关部门和单位、厅内相关处室协议审计工作。

2.审计现场信息管理

根据省厅《计算机审计工作试行办法》、《利用计算机信息系统实施审计监督暂行办法》和《AO／OA交互和数据包报送办法》等规定，审计组在现场信息与技术管理中，主要加强了以下工作：一是加强对获取开发审计信：鼠的能力与?效率的管理，注重获取与开发审计信息的途径与渠道管理，按照专业标准、现代化手段快速准备获取审计信息；二是加强储存与处理审计信息管理，把审计信息的储存与处理技术、方法作为重点内容进行管理：三是加强反馈审计信息管理，突出审计信息反馈的能力与效率，使得审计信息能够有效地为审计现场管理服务：四是加强审计信息载体的管理，要求对审计现场全过程的各种工作进行记载，对审计信息依赖的载体等文件资料按照档案管理的要求实行分类保管。五是通过利用科学有效的技术方法快捷地完成审计工作。不断引入、拓展和推广使用现代市计方法与技术等。在审计管理中，充分发挥OA和AO系统在审计工作中的重要作用。

3.审计现场技术管理

为加强审计现场考核管理，省厅专门制定了《审计组现场总结会及审计组成员成果登记办法》，要求加强审计现场的总结与考核。(1)方案执行。审计实施过程是否依据审计项目实施方案进行，组织方式及人员分工的合理性、有效性，实施方案的调整及执行情况等。(2)审计质量。审计过程各个环节质量是否达到规范要求。审计发现问题的真实性、准确性、完整性及补救措施的制定、实施情况等。(3)市计成果。审计查出的主要问题，包括信息利用点、案件线索、综合报告资料等，需要进一步分析、整理及反映的思路和要点及其绩效审计开展情况。(4)计算机应用。计算机审计和其他审计软件的运用情况以及数据包报送情况。(5)总结改进。分析取得的成绩及存在的不足，总结成功的经验，查找存在的问题，研究制定整改完善措施情况。同时，审计组成员个人要填报现场审计成果登记表和市计组执行廉政纪律情况登记表，在现场总结时对审计发现问题、撰写信息情况及执行廉政纪律情况进行登记，并由审计组长复核，业务处长审定，记录在案，存档备查。

4.审计现场考核管理

根据省厅《审计项目进度控制及考核办法》等相关制度规定要求，在现场审计中，审计组长为全面掌控审计现场进度，必须根据审计目标、审计规模和工作量，科学合理统筹安排各个审计事项的具体进度表。并对可能追加的程序留出必要的时间，以使得现场审计在整体上服从项目的总体安排。审计组长在分派任务时。对各个具体审计项目的难易程度、复杂程度做到心中有数，以此来决定所需要的人力和时间。有些具体审计事项存在相互联系，在进度安排上也尽可能做到同步，平行推进，以便相互印证。按照省厅《劳动纪律管理》、《审计纪律八项规定》与《补充规定》、《审计组廉政责任规定》及其相关制度，我们在市计现场作作业中，注重定期开展现场教育，并在开展纪律的同时加强对前一阶段的纪律执行情况进行逐一检查，在每个审计组设有廉政监督员。并建立了纪检监察部门的巡查制度，实时跟踪检查违反廉政规定和工作纪律的行为。

三、审理稽核创新

省厅依据分权制衡、流程重组等理论，设立了审理稽核部门，由专职专人、专门机构负责审理稽核工作。在经过实践和总结的基础上，制定了《审理工作暂行办法》、《稽核及后评估制度》，对审理、稽核及后评估的范围、内容、组织实施、操作规程及要求做了明确规定，完善了审理稽核机制。下面对对审理与稽核工作的重点内容进行闸述。

(一)审理工作的重点

1.审计实施方案的审理。一是审计实施方案的编制。审计实施方案是否在未进行审前调查或审前调查不深人的情况下编制；审计的重点内容编制是否突出：审计人员的组织分工是否恰当；审计实施过程中，遇有需要调整市计实施方案的有关事项时，是否进行了调整。二是审计实施方案的针对性和可操作性。审计实施方案是否符合审计工作方案的要求，是否在审计目标、内容与重点、重要审计事项的审计步骤和方法等方面进行了细化；审计实施方案是否结合审前调查情况，做到目标具体，重点突出，分工明确，有较强的可操作性。

2.审计实施过程的审理。重点审查审计实施方案中确定的内容和重点是否按照规定的分工、方法和步骤得到有效落实；审计事项的查证过程和结果是否真实、完整地记录；记载的被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，是否按要求完整地编制了审计工作底稿；审计工作底稿中记录的违法违规问题是否全部写入市计组的审计报告，有无隐瞒、遗漏问题。

3.审计查出违规违纪问题事实的审理。一是关注反映的主要问题事实是否清楚，或_者只反映浅层次的内容，忽视了深层次的内容。审计取证是否充分。二是引用定性、处理依据的法规是否恰当，有无引用，大效、废止的法规，问题的定性是否准确，是否涵盖了问题的全部内容。三是同类项目审计报告中对同类问题的定性及处理的一致性。四是关注被审计单位的答复意见。被审计单位答复意见若存在异议，审计组是否对此作出必要的说明和论证，是否存在应采纳而未采纳的问题。

4，审计过程各类重要信息采用情况的审计。主要关注业务部门是否存在将审计问题消化在审计过程中，对审计发现的重要问题不予反映，影响审计质量。因此，在审阅档案资料时。细心关注审计证据、记录、工作底稿是否将一些重要问题未在审计报告中反映，一些重要审计内容是否有审计记录，一些重要的审计技术方法是否运用。

5.审计评价及审计建议的审计。审计机关出具的审计报告具有法律效力。因此，对审计报告中审计事项的评价力求严谨、有依据。防止将被审计单位的工作总结，与审计内容关系不大的事项在审计报告中反映。审计报告提出的审计建议要有针对性，可操作性，同时，特别火注在审计过程中查出的问题不在审计报告问题中反映，或只在审计建议中反映的行为。

(二)稽核工作的重点

审计项目稽核在某种意义上讲，是对审计工作的进一步深化和延伸，它涵盖的内容与范围更加宽泛，不仅对审计质量本身进行稽核检查，而且还要对市计执法行为(包括工作纪律与廉政制度执行)及其相关审计活动进行“再监督”，并且对其进行后评估，出具评估报告，提出整改意见，是强化审计，提升审计工作水平的重要环节。

1.稽核项目的选择。主要考虑：审计项目实施过程中

出现了重大失误的项目：项目规模庞大、内容复杂或带有探索性的审计项目；将来可能成为审计方向或主要审计业务的项目；社会关注、风险较高的审计项目；审计结果公开后产生重大社会影响的审计项目等。还要考虑被审计单位对审计决定有异论，未按要求落实审计决定的项目：在审理复核及审计业务会议时认为审计质量存在问题较多的审计项目：被举报的有违反廉政规定和审计工作纪律的审计项目。除了考虑上述因素外，还要采取随机抽样办法进行稽核项目的选择，选择比例为完成审计项目的5％左右，强化对审计监督的“再监督”。

2.审计业务制度执行情况。通过对审计机关各项业务管理制度执行情况的检查，评价审计质量各管理环节存在的问题及制度方面存在的漏洞，从而提升审计稽核质量及管理水平。如审计工作量的核定是否符合实际；审计计划的制定是否围绕政府工作中心和审计重点；审计目标是否到达了审计项目总体质量控制标准；审计进度与影响审计质量的关键环节是否得到了有效控制；审计项目现场总结制度是否得到有效实施；审计公告制度执行的程序是否合规，公告的内容是否符合实际；廉政纪律制度是否执行，是否存在不廉洁的行为以及群众举报线索。

3.审计项目的组织管理。一个审计项目的组织实施，需要审计组成员的共同努力才能很好的完成。特别是大型和行业审计项目的组织实施尤为重要，关系到审计项目质量和审计成功的关键。通过对审计项目组织管理的检查，评价审计项目质量管理组织体系设置是否科学、高效，审计质量管理人员是否在关键环节和重点部位上尽职尽责，是否充分发挥了质量管理的作用。审计质量管理的方法是否得到合理的使用，实际效果是否到达预期的目标。

4.审计项目质量与其他相关活动情况。通过对审计项目的审计实施方案、审计证据、审计工作底稿、审计记录等审计档案资料的检查，发现审计质量管理各环节存在的问题以及应涉及未涉及、应反映未反映、应处理未处理、应移送未移送等执法过错行为的问题。对审计稽核发现的重要问题线索，组织有关部门向被审计单位重新查证。审计稽核不仅是对审计质量控制，而且是站在更高层次对质量控制系统设置以及审计项目质量控制政策、程序的健全性、有效性的评估。同时审计稽核发现重大问题出现分歧。稽核人员可直接或组织有关人员向被审计单位及相关部门查证。

5.审计结论整改落实情况。按照审计准则的要求，审计机关应对审计结论整改情况进行检查。这是因为有些审计机关对审计结论的整改情况不够重视，许多审计结论的整改意见。均出自于被审计单位答复意见，审计机关未检查审计结论实际落实情况，存在审计问题实际未整改或部分整改。而答复意见却为整改的问题出现。如省厅对某审计项目结论整改情况进行了稽核检查，确认被审计单位提出的整改意见失实，出具了审计整改情况的评估报告。提出了进一步审计整改的方案，切实把审计整改工作落到了实处。