美国图书馆法探析

肖 明 杨 楠

(北京师范大学 北京 100875)

1 美国图书馆法概况

1.1 美国图书馆法体系

从法律内容来看，美国图书馆法是一系列图书馆法及相关法律的总和。从立法权限来看，美国图书馆法主要由联邦图书馆法和州图书馆法两部分组成。美国通过联邦图书馆法从全局角度对图书馆各项事务进行规范，使各图书馆的活动有法可依，运营获得保证。还可以根据各州的具体情况和实际问题，制定适合本州居民的图书馆法，州图书馆法基本上每两年修订一次，以保障各州图书馆的健全发展，确保读者的使用权利。

目前，从美国图书馆学会(American Library Association，ALA)网站可以看到的联邦图书馆法包括:图书馆服务与技术法(Library Services and Technology Act，LSTA)〔1〕、儿童互联网保护法(Children's Internet Protection Act，CIPA)〔2〕、消费者产品安全促进法(Consumer Product Safety Improvement Act)〔3〕。除了专门的图书馆法以外，相关法律在图书馆的管理和服务中也起到一定作用，涉及预算、版权、政府信息、信息技术、知识自由、隐私权、安全、电信等众多方面。这种“专门法+相关法”与“联邦法+各州法”的模式使得美国图书馆法相对较系统，也从根本上为美国图书馆事业的蓬勃发展奠定了基础。

1.2 立法回顾

美国是世界上最早制定公共图书馆法的国家，而美国的州图书馆法早于联邦法。1848年，马萨诸塞州议会通过了在波士顿市建立公共图书馆的法案，被视为世界上第一部公共图书馆法。第二年，新罕布尔州通过了第一个州图书馆法，允许州内各市镇利用图书馆税来建立和维持公共图书馆，并且确立和规范了公共图书馆的行政制度〔4〕。随着美国图书馆事业的不断进步，目前各州都制定了公共图书馆法，有些州还根据联邦图书馆法的框架性内容来制定适合本州图书馆发展的“五年计划”。

美国联邦政府早在1956年就出台了一部全国性图书馆法——《图书馆服务法》，这是第一个国家级图书馆法，表明联邦政府开始通过立法来对图书馆提供经费援助，并提升各州公共图书馆的服务与设施。此后，根据图书馆事业的发展和实际需要，该法又被多次修订，逐步获得完善。除公共图书馆以外，美国国会还通过了一些图书馆相关法令。例如，《初等和中等教育法》、《高等教育法》以及《医学图书馆资助法》等主要适用于专业图书馆和高校图书馆〔5〕。目前，这些法令中涉及图书馆的内容都被合并到最新的联邦图书馆法《图书馆服务与技术法》当中。

1.3 联邦图书馆法的发展历程

1.3.1 《图书馆服务法》

《图书馆服务法(Library Services Act，LSA)》是美国公共图书馆立法史上的一个重要里程碑，该法由艾森豪威尔总统在1956年签署。该法的主要目的是为了解决城市与农村图书馆服务不平等问题，促进乡村地区的图书馆服务。具体措施包括在1957-1964年，联邦政府每年提供750万美元补助金，促进各州对人口少于1万人的乡村开展图书馆建设〔6〕。

1.3.2 《图书馆服务与建设法》

随着人们对公共图书馆信息需求的不断增加，图书馆界对图书馆也进行了重新定位，即摒弃单纯的“藏书楼”，换之以参考咨询中心的新形象。针对图书馆法所作的这次修订，不仅体现在名称上，内容上也有较大变化。原有的《图书馆服务法》侧重规定联邦与各州拨款比例、额度等事务，为图书馆建设提供资金保障，属于图书馆法对图书馆事业的基本支持和规范。修订后的《图书馆服务与建设法(Library Services and Construction Act，LSCA)》不仅进一步完善了经费规定，而且增加了更多的图书馆服务内容。此后，该法进行了多次修订和完善〔7〕(如表1 所示)。

表1 《图书馆服务与建设法》的修订情况

1.3.3 《图书馆服务和技术法》(Library Services and Technology Act，LSTA)

1996年，克林顿总统签署了《图书馆服务和技术法》。该法是在《图书馆服务和建设法》以及其他相关立法的基础上形成的。名称的变化体现了图书馆法涉及范围的延伸，原有的《图书馆服务与建设法》侧重资助图书馆建筑，主要面向公共图书馆和研究图书馆。而新的图书馆法则打破了这种局限，法案内容囊括了中小学和大学图书馆等其他机构，突出强调了两大特点:一是通过技术手段加大对信息的利用，二是通过特殊服务扩大信息的提供范围〔8〕。

1997年颁布的《博物馆和图书馆服务技术修正案》对《图书馆服务与技术法》进行了补充，包括从公共图书馆、中小学图书馆、大学图书馆到研究图书馆、专业图书馆等几乎所有的图书馆类型，并对经费分配比例进行了具体规定。修订法规定，经费的绝大部分用于州基金，州基金分配到州，各州决定资金的具体利用，主要集中在两个方面:一是发展和改善网络设施，二是对未享受良好服务或者无良好条件的公众(例如，残疾人、文盲、贫困家庭的孩子)提供服务。

2 美国图书馆法的发展背景

从美国图书馆法的发展历程不难看出，美国图书馆法的发展受国家、社会、用户、科技等因素的制约。

2.1 国家因素

美国一直很重视图书馆事业。美国图书馆法的发展与完善是与美国政府以及其他相关组织的支持和推动密不可分的。早在1800年，美国就通过了对国会图书馆提供资助的法律草案。1956年，美国将1838年创办的军医总监图书馆移交给教育福利部管理，并更名为国立医学图书馆。1876年，美国图书馆协会成立，进一步促进了图书馆服务和图书馆事业的发展，尤其是图书馆立法活动。1938年，总统教育咨询委员会在公共图书馆报告中建议地方公共图书馆实行联邦补贴。1963年，肯尼迪总统向国会阐述了公共图书馆重要的地位，并建议对《图书馆服务法》进行修订，增加对城市和农村地区图书馆建设和管理的资助，直接促进了1964年《图书馆服务与建设法》的通过。

2.2 社会因素

在制定第一部联邦图书馆法时，除了政府以及相关部门的积极支持以外，社会因素也不可小视。当时正值二战后，越来越多的美国人开始意识到本国存在不少社会问题(例如，对于人口较多地区的机会不均等，移民工人的困境等)。同时，还涉及能够引起社会关注的其他问题(例如，种族歧视、教育机会不均等、选举权、财产保护、环境和生态保护等)。而教育和科研在解决上述问题过程中扮演了重要角色，图书馆对科研来说是基本和重要的条件，所以战后大量出版物都传达出对资料的整理、索引以及利用的必要性。这样，在二战中“隐去”的图书馆再次进入公众视野，获得了公众的认知和支持。

2.3 用户因素

作为图书馆服务的核心内容，用户需求对于图书馆法的发展也起到不小的推动作用。1944年，美国只有不到一半的公众能享受到公共图书馆的服务，绝大部分农村地区根本没有图书馆。另外，美国目前大部分的图书馆在图书资源和人力上都很有限。为了解决目前存在的社会、科研、教育等方面的问题，图书馆得到美国社会各界的关注。地方开始转向请求国会对图书馆进行立法，以便建立和资助更多的社会项目。在此过程中，图书馆位置逐渐变得更加重要了。

2.4 科技因素

美国图书馆法从最早《图书馆服务法》演变到《图书馆服务与建设法》，再演变到目前的《图书馆服务与技术法》，恰好映射了图书馆从最早的藏书楼演变到参考咨询中心，再演变到如今的信息共享中心这一发展过程。图书馆法的修订与图书馆服务的内容和方式等密切相关。而图书馆服务内容和方式的不断完善创新与科技发展密不可分。表2中选取了一些代表性事件来反映技术进一步推动了图书馆服务内容和方式的转变和创新〔9〕，读者可以从中更好地理解科技因素在图书馆法发展过程中所起的作用。

表2 科技在图书馆应用中的发展情况

3 美国图书馆法实践

3.1 联邦法与州法

1787年的美国宪法规定，联邦地位高于各州，但对州的权利采取“保留式”规定，而图书馆恰好属于各州的保留权利，这也是美国州图书馆立法早于联邦立法的原因〔10〕。相对于联邦法的概要性而言，各州图书馆法则需要结合自身实际情况来制定。因此，尽管各州图书馆法没有任何两个部分完全相同，但也存在一些相同点:第一，立法机关授权市政当局建立了公共图书馆;第二，立法当局授权为公共图书馆征税;第三，几乎所有公共图书馆法都规定了罚款条件。

尽管州图书馆法在内容制定方面存在的差异性很大，但在立法模式上还有一定的趋同性，基本可以归纳为两大模式，即宾州立法模式和纽约法令模式。其中，宾州立法模式的适用范围为宾夕法尼亚州、马萨诸塞州、新泽西州等，它具有树形结构，并且规定:各州立图书馆馆长有权指定30个以上的图书馆作为基本地区的中心图书馆，并以这些图书馆为核心建立发展各地区的图书馆服务。州政府行政部门按图书馆系统服务的人口数拨付固定经费予以支持;纽约法令模式具有网状结构，并且规定:两个或者两个以上能够为至少二十万人或四千平方英里地区服务的图书馆可以申请建立图书馆系统，经州相关部门批准成立图书馆董事会。州政府行政部门按图书馆系统内的人口与地区面积拨付经费，还允许图书馆系统内的读者使用系统内的任何图书馆资源。

3.2 威斯康辛州实例分析

《图书馆服务与技术法》的实践可以通过《图书馆服务与技术法》基金(简称LSTA基金)的申请和使用来体现。下面，选取威斯康辛州基于LSTA基金制定的图书馆事业2008-2012五年计划来加以简要介绍。

3.2.1 目标和规划

《威斯康辛州2008-2012五年计划》的主要目标包括技术和服务质量两方面的内容〔11〕(如表3所示)。

表3 威斯康辛州2008-2012五年计划目标

3.2.2 评估与控制

威斯康辛州采用各种类型的报告、调查以及其他信息资源来评估上述五年计划，主要包括定期的进展报告、现有数据与报告、调研、小组讨论等。此外，还充分利用本州图书馆社区内的其他数据和资源来进行评估，包括来自公众的各种评价、公共图书馆年报(含专题研究)、基金项目评估报告、服务数据的统计以及来自州内各种图书馆相关委员会的建议。

不仅在州这个层面上要进行大量调研和完善的评估，每个具体的LSTA基金获得者都需要在基金申请表中具体描述以下内容，包括:如何评价他们的项目，使用哪些标准和工具来判定项目是否达到预期目标，由哪些人员使用哪些方法来完成评估数据的收集和分析等。而且LSTA基金获得者需要接受两次评审，一次是在项目进行了6个月之后，另一次是在终审时。在终审时需要注意以下内容:对现有项目进行总结;若有后续项目申请则阐述项目计划;说明项目开展中遇到的问题，以及对其他组织开展与自身类似项目的建议等。项目管理者要提交统计数据、用户评论信息、报告以及与项目评估相关的其他资料。

4 对我国的启示和建议

4.1 层次性

从美国图书馆法的发展历程中可以看出，图书馆立法的适用范围是不断扩大的，从一开始只面向公共图书馆，到逐渐包括高校图书馆、专业图书馆、中小学图书馆等众多机构。由于我国到目前为止还没有图书馆法，所以在结合我国实际情况来制定相关法律时，可以根据不同类型图书馆服务对象以及服务需求的差异性，使图书馆法呈现一种层次性，既要包括公共性的部分，又要包括能满足不同机构特点的个性化服务。

4.2 完整性

图书馆立法不仅是促进图书馆事业发展的有力保障，而且对完善我国法律体系也有所裨益。另外，由于图书馆事业基本上属于公益事业，涉及社会生活的各个层面，这就要求图书馆立法具有相对的完整性。例如，美国除了《图书馆服务与技术法》以外，还有关于儿童互联网保护等一系列相关法令，以辅助规范和提升图书馆的服务。但是，考虑到我国与美国的法律体系不同(我国属于大陆法系，没列举的即属于法律漏洞)，所以在我国进行图书馆立法时完整性就显得更加重要。

4.3 实时性

图书馆服务随着科技和社会的进步而不断发展，所以在图书馆立法过程中也要尽可能地将图书馆当前的核心问题以及未来发展趋势一并考虑，包括图书馆信息安全、数字出版物版权保护、图书馆系统内的资源共享、图书馆馆员素质标准等，使图书馆法能够真正规范图书馆服务，解决业界面临的诸多问题。当然，实际性还需要图书馆法能够做到与时俱进，适时进行修订和补充。

4.4 针对性

图书馆的出现改变了社会信息分配机制，有些学者甚至认为图书馆代表了一种保证社会具有起码的信息公平的制度〔12〕。从这个角度来看，图书馆不仅有责任为一般公众提供服务，还应该为残障人士、老年人以及低收入群体等“特殊人群”提供完善的服务，从根本上促进信息公平。尽管在一些与“特殊人群”相关的立法中会涉及上述相关内容，但目前我国的许多图书馆并未为特殊群体提供相应的设施和服务。希望通过图书馆立法，有针对性地增加针对“特殊人群”的服务，切实促进其对图书馆的利用。

5 结语

教育是国家发展的基石，而图书馆则是提高全民素质、提供继续教育的理想机构。相对于学校的阶段性教育任务，图书馆对人们终身学习的促进作用，其意义更加深远。从这个角度来看，图书馆事业的发展与国家发展紧密相联。美国作为当今世界的高度发达国家，其综合国力的强大也与其拥有发达的图书馆事业有较大的关联性。

图书馆事业的发展不仅需要图书馆界的学者和专业人员的努力，更需要国家对图书馆事业的支持以及社会大众对图书馆的认知和认同。图书馆立法对我国图书馆事业发展而言，将是重要的里程碑事件。

(来稿时间:2011年1月)

1.American Library Association.Library Services and Technology Act〔2010-06-03〕.http://www.ala.org/ala/issuesadvocacy/advocacy/federallegislation/lsta/index.cfm

2.American Library Association.Childerne’s Internet Protection Act.〔2010-06-03〕.http://www.ala.org/ala/issuesadvocacy/advocacy/federallegislation/lsta/index.cfm

3.American Library Association.Consumer Product Safety Improvement Act.〔2010-06-03〕.http://www.ala.org/ala/issuesadvocacy/advocacy/federallegislation/lsta/index.cfm

4.吕建明.浅谈美国图书馆的立法.法律文献信息与研究，1997(3):17-18

5.罗曼.美国图书馆政策体系及其带来的思考.中国图书馆学报，2005(1):7883

6.稻川熏.关于美国图书馆法的制定过程与行政.国外社会科学文摘，1989(3):33-36

7.James W.LSA and LSCA，1956-1976:A Legislative History.Li-brary Trend，197(24):7-26

8.崔晓文.美国图书馆立法发展及启示.图书馆建设，2008(8):100-104

9.Queens College.Library Technology Timeline.〔2010-06-04〕.http://www.york.cuny.edu/-valero/

10.乔欢.美国图书馆法解析.图书馆学研究，1992(4):15-18

11.Wisconsin Department of Public Instruction.library Services and Technology Act Five-year Plan for Wisconsin 2008-2012.〔2010-06-03〕.http://www.dpi.state.wi.us/pld/pdf/lstaplan07.pdf

12.晚晓鸣，王海清.近年来关于图书馆权利及法规制定等相关问题研究述评.图书馆，2005(1):7-16