聚焦村级换届选举

■严州夫

聚焦村级换届选举

■严州夫

村级选举是党和政府扩大基层民主的重大举措，是社会主义民主在农村最广泛的实践，对农村和整个国家的民主政治改革起到积极作用。当前，各地村级党组织、村民委员会、村务监督委员会和村经济合作社将全面换届。对此，我们应当未雨绸缪，尽早采取有效措施，加强对农村党员群众的换届纪律教育，引导党员群众珍惜和行使好民主权利，加大对违法违纪行为特别是贿选行为的查处力度，保证本次村级换届选举的顺利进行。

村级换届中的“常见病”

经过多年实践，我国村级选举工作已取得明显成效，呈现出良好的发展势头，民政部表示，农民群众参与选举的热情增加，各地平均参选率通常在80%以上。许多村出现了村民踊跃参加选举、自觉维护选举秩序、热切关注选举结果的场面。但同时，我们也应当看到，贿选、腐败和暴力选举等不正当乃至非法行为也在增多。并且，因为各地农村经济社会发展状况的不同，选举中出现的问题也会表现出一些地方特色。

分析近年来的村级换届选举情况，总体上有以下“常见病”：

病症一：贿选

贿选是近现代民主选举普及过程中伴生的一种政治腐败现象。我国《村民委员会组织法》中对贿选的解释是：用金钱或者其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违背自己真实意愿参加选举，或者在选举工作中进行舞弊的活动。民政部曾发文界定贿选定义：候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或其他利益收买本村村民、选举工作人员或其他候选人的行为即为贿选；候选人一旦被确认有贿选行为，就会被依法取消其候选人资格或宣布其当选无效。

河津市下化乡老窑头村200余万元现金公开贿选村官案引起全国震惊。2003年三四月间，在河津市煤炭之乡——下化乡老窑头村村委换届选举中，村委主任、副主任候选人多次向村民发出承诺书，除承诺自己能给村民办好事、办实事外，都承诺若能当选要给村民发放现金。为“竞选”，承诺向每位村民发钱数额从50元直攀升到2000元。4月17日第二次选举大会上，村委主任候选人王玉峰、史明泽明确表态，如当选向每位村民发放1800元和2000元现金。在王玉峰表态时，他的支持者还将装有现金的箱子抬到主席台上“示众”。选举结束后，王玉峰当选为村委会主任，史回中、史战伟当选为副主任。当天下午，该三人按照选举前的承诺，向村民共发放现金223.62万元。河津市纪委调查后认为，这是一起带有贿选性质的严重违纪案件，并作出处理：给史回中留党查看二年处分，并移交司法机关依法处理；给史明泽留党查看二年处分；给该村党支部书记、村选委会主任史吉堂，党支部副书记、村选委会副主任史王彦和村选委会成员史培德、史青龙、史海荣等人党纪处分；建议撤销下化乡村委选举指导组副组长李凯斌副乡长职务。下化乡党委书记吴春生、乡长王首奇等均受到党纪处理。

病症二：黑恶势力干扰

由于村级组织掌握的公权力，换届选举成为各种力量博弈的焦点。村委会换届选举情况比以往更加复杂，竞争更加激烈，特别是一些情况复杂、矛盾多的村，在选举期间，纷争达到白热化、公开化的程度，不正当和非法行为也随之出现。一些宗族势力也会随之抬头,决定一个人能不能当选村干部的不是其德才如何，而是其所属的宗族势力是否强势。如海南省海口市龙华区在以往选举中近90%的村存在宗族、宗派势力发生作用的情况。另外不能不让人警惕的是,在个别村，黑恶势力开始渗入村委会选举,为达到当选目的,采取恐吓、监视、跟踪选民，甚至雇凶打人等行为，或聚众扰乱投票场所，威胁、利诱、限制选民投票，侵犯村民合法权益，严重威胁村委会选举正常秩序。有的地方还出现利用巫婆、神汉以“不选某某人，就会全家遭灾”等封建迷信吓唬村民、影响选举。其结果，有的因为选票分散、达不到“两个过半”无效，有的矛盾尖锐无法形成村级组织，有的由大族控制选票、挑选本族候选人而排挤外族的优秀人才。

病症三：雇凶伤人

在少数地方，出现为竞选村官而雇凶袭击甚至杀死竞选对手的案件，令人震惊。2008年9月，浙江省温州市鹿城区绣山街道巨一村原村委会主任南某，因涉嫌雇佣凶手伤害竞选对手被依法逮捕。南某、吴某都是浙江省温州市鹿城区绣山街道巨一村村民，南某任村民委员会主任，吴某任副主任，两人是多年搭档。2008年巨一村村委会换届选举，南某风头正健、志在连任；吴某也跃跃欲试，准备竞选村委会主任。这让南某很不高兴，两人因此有了矛盾。7月4日晚9时许，在外吃完晚饭准备回家的吴某刚坐进驾驶室，突然遭到武力袭击，被人送往医院抢救后，头部缝了40多针。7月30日是巨一村选举日，正值选举前紧要关头，村主任竞选者突遭不明袭击，是偶然的暴行还是有预谋的刑事犯罪呢？在鹿城区委、区政府领导的高度关注下，鹿城区公安分局很快侦破此案，拘捕了8名犯罪嫌疑人。8月9日，南某被依法逮捕。据相关部门负责人介绍说，6至7月份，南某为在鹿城区巨一村村委会主任选举中击败竞选对手吴某，伙同犯罪嫌疑人林某、张某、陈某在市区美好花园某茶馆内预谋策划如何打压吴某，最后决定由林某出面组织人员伺机殴打伤害吴某。7月4日，南某获悉吴某在大自然五马美食林大酒店吃饭后，立即指使林某动手。在林某的组织下，河南籍青年邓某、徐某、冯某等五人携带凶器赶至现场，对吴某实施疯狂袭击。

病症四：破坏选举

2008年11月26日9时许，太原市清徐县集义乡靳村村委会换届选举村民大会召开，当大会进行到推选选举委员会成员投票阶段时，一名青年男子进入会场将票箱撕毁，致使大会中断。清徐县公安局集义派出所及时采取措施，将这名男子控制。经查，这名男子名叫陈二明，36岁，清徐县集义乡靳村人。警方对陈二明处以行政拘留8天。

病症五：伪造选票

2008年4月8日下午，浙江省江山市公安局上余派出所接到上余镇人民政府报案：当天上午上余镇某村进行村委换届选举，选举结束计票时发现，收回的选票比发出的选票多，要求公安机关介入调查处理。上余派出所立即与上余镇党委、政府商讨相关的工作措施，同时组织镇村干部做好解释工作，防止事态扩大。在村民委员会候选人的监督下，村选举委员会当场对收回的选票重新清点，最后确定多出选票69张，根据选举规定宣布这次选举无效。

上余派出所民警与上余镇干部通过排查等手段，对选票进行逐一核对，发现有两种不同版本的选票，伪造的选票共计79张。伪造选票不仅性质恶劣，破坏了选举秩序，而且影响巨大，群众反应强烈，如果处置不当，后果难以预料。江山市委、市政府对此非常重视，市委常委、公安局长蔡建明指示治安大队抽派精干力量与上余所组成专案组，尽快查破此案。针对本案的特殊性和复杂性，专案组采取内外结合的方式，从选票的印刷环节入手，直至选票的最后收回，进行彻底排查。专案民警在9日晚查明，多出来的选票系村民祝某所为。祝某因破坏选举秩序被依法处以行政拘留7天。

病症六：程序违规

一些村选举委员会和乡镇工作人员不能严格按照规定进行具体指导和操作。有的不进行民主推选，直接内定候选人，有的责任心不强，导致重大失误，甚至推倒重选，造成了不良影响和工作被动，还有一些村故意简化程序，违规操作，甚至有少数村，村民投票时间还没结束，就开箱计票、唱票，或不当众宣布选举结果，从中舞弊，导致选民对选举结果不满意，出现联名上访、越级上访等事件。

2008年6月，浙江省临海市上盘镇党委作出决定，对该镇农业发展办公室原副主任王广寿给予党内警告处分。王广寿是因为在3月13日的一次村两委换届前测评中违反测评程序而被处分的。上盘镇委在处分决定中说，2008年3月13日下午1时左右，该镇沙基村进行村两委换届前的党内、党外测评，并推荐新一届村两委成员。测评、推荐结束后，王广寿和杨寅将测评、推荐票连票箱一起带回。杨寅因有事先回到镇里，王广寿未按规定将测评、推荐票直接送到镇组织办，而是私自将票箱带到了自己办公室拆箱整理。此后，有人反映王擅自整理了测评、推荐情况。决定认为，王广寿身为中共党员，其行为已违反了镇党委对村级换届选举的有关规定，在群众中造成了恶劣影响，决定给予王广寿党内警告处分。

村级换届选举中存在问题的根源

作为在法制还不太完善的条件下进行直接选举的民主实践，在村级换届选举中出现贿选等违法违规现象是不可避免的。它一方面反映了我国基层民主的真实性得到显著的增强，农民当家作主的权利得到更充分的体现，农民开始真正用自己的选票来参与基层政治生活；另一方面也凸显了我国村民自治过程中对村委会选举的监督以及对村委会成员当选后履行职责和作为的监督不到位，给企图通过非法手段谋得职位者以可乘之机。

产生这些问题的根源，主要有以下几个方面：

其一，权力带来优越感，“经济人”欲兼“政治人”。传统的以官本位为特征的政治文化是“当官热”的一个重要原因。普遍存在的权力欲望、“官本位”意识，在一定程度上发展成为错误的权力观，官员的供需矛盾，使得竞争激烈，不仅导致了进入权力阶层的成本增加，而且使得一部分人为了降低成本而寻找各种歪门邪道，贿选等违法现象就不可避免。特别是农村崛起的富人阶层，他们将目光转向了控制村委会权力，为达到使村权为自己所用的目的，部分人甚至用上了贿选的手段，积极寻求掌握实际的政治权力，试图实现自己从“经济人”向“政治人”的角色转化，用“政治人”的角色背景来增强自己“经济人”的角色。

其二，权力含金量高，集体经济成“唐僧肉”。虽然不能说所有的村官竞选者都是看中了集体经济这块“唐僧肉”，但是，我们必须承认许多人竞选村干部在很大程度上是出于获得经济利益的考虑，当选后的干部不仅有工资和补贴，更为吸引人的是“隐性”收入。这种情况在经济比较发达，或者集体经济油水比较多的地方尤其突出。以厦门市集美区为例，一些地方由于搞开发区，不少被征地的村集体都拥有为数可观的财产，集体经济的巨大利润成为许多村委会主任竞选，甚至村民小组长竞选激烈的重要原因。河津老窑头村的候选人们为了一个小小的村官之所以愿意拿出数百万的资金进行贿选，其中一个原因是该村拥有两个村办煤矿，每年的巨额利润成为众人关注的焦点。而河北涉县的王急义为了能够坐上村委会主任的“宝座”，甘愿出600多万元的天价来收买选民，甚至放言“就是判我三年徒刑，我也干”——王急义不是有着一颗迫切要求为村民服务、带领村民发家致富奔小康的心，而是看准了村办企业每年几百万的盈利。因此，在目前法律所规定的制衡机制不完善、实际状况更不尽如人意的情况下，还权于民，加强对村委会工作的监督，控制和减少村委会的权力，降低心怀叵测的人对滥用村委会权力的期望值，是减少贿选现象发生的一条可行之道。

其三，对村官的权力监督和制约机制不健全。虽然从法律上说，村委会不是国家的行政机构，只是农村基层群众性自治组织。但是，现行的法律和法规却赋予了村委会相当大的权力，那就是对农村集体资源的支配权力，包括宅基地的分配、户口的迁入、土地的承包及出让、其他集体资产的处置、集体经营项目的承包、工程招标、村办企业的经营和利润分配等等。而目前虽然有“四个民主”的好原则，却没有建立起一套行之有效的易于操作的具体制衡制约机制。一方面，群众的民主监督尚未充分落实，有的地方的民主理财制度形同虚设，村务公开特别是财务公开成了给村外人和领导看的“花架子”，村账混乱不堪。另一方面，上级部门主要是乡镇党委和政府没有有效地发挥监督作用。乡镇党委和政府由于害怕被扣上干涉村民自治的“帽子”而畏首畏尾，连本应属于自己职责范围的活动也不敢作为。同时由于乡镇的财政紧张，一些乡镇还需要通过村委会来支出一些费用，二者之间的经济联系，使得乡镇一级对于村级财务管理采取睁一只眼闭一只眼的态度。虽然村民拥有罢免村委会成员的权利，但是罢免程序的启动是需要一定的组织活动的，而村民居住分散，以及近年来大量农民外出打工造成住处的不确定性，给罢免的组织工作带来了很大的困难。不仅如此，少数村委会主任或委员还勾结腐败的乡镇领导，欺上瞒下，由于他们的干预，村民想启动罢免程序无异于自找麻烦。

其四，乡镇政府对选举工作违规干涉。在选举不规范的众多原因中，乡镇政府的指导不力、甚至干预是其中之一。正如有的学者所指出的，在我国村民自治过程中，有的基层政府甚至由“后台”走到了“前台”，变“指导”为“指派”、“干预”。村民真实的选举意愿无法得到表达，致使村民对选举出现了厌倦情绪。在不少村民看来，民主监督和民主理财是个很虚的东西，无论谁当选，村民们总觉得与自己关系不大，因为无论如何集体资产都不会由村民说了算，尽管村民自治制度规定了要由村民来当家作主，但是真正落实只是一句空话。加上部分地区的村委会选举领导机构，对村委会的选举干涉过度，这些因素难免导致选举本身不民主，群众放弃选举权也就是必然的了。因此，选举本身不民主，是滋生贿选现象的一个重要原因。

河南省驻马店市驿城区关王庙乡杨楼村的案例就非常典型：在选举日前5天，乡里突然宣布对村党支部委员、准备参加村委会主任竞选的郭双喜的处分，以郭在20年前曾经违反计划生育政策为名，宣布其不符合共产党员的条件，决定劝其退党，劝而不退，予以除名。而许多群众却反映，郭双喜为人正派，连续两年被评为乡优秀党员，是个“好干部”，乡里翻陈年老账处分他，其实明摆着是不让他参加选举，更不想让他当选。这样的选举有什么神圣可言？“上面玩假民主，农民也无可奈何，与其任由上面摆布，还不如收10块钱来得更实惠些。”从这方面可以分析，不是中国的农民不要民主，也不是中国的农民为眼前的蝇头小利所迷惑，而是农民在很大程度上没有真正履行民主的条件。

其五，村民民主素质偏低，有从众心理。随着我国城市化的进程加速，特别是城乡经济水平和生活水平差距的拉大，越来越多的农民开始了向城市转移的进程，在这部分人当中有很大一部分是文化水平较高、个人能力较强的人。农村精英的大量流向城市，导致了原本整体素质不高的农村地区居民的综合素质进一步降低。他们不但缺乏获得经济利益的能力，而且缺乏获得政治利益的能力。他们社会阅历狭窄，现代意识缺乏，对公共事务更加冷漠，参与政治生活的积极性更低。由于许多青壮年在外打工，对于老弱病残的在家留守者来说，做农活，干家务，照顾父母和子女的生计问题是他们生活的全部，他们没有也不可能有空闲的时间，来无忧无虑地参与处理政治生活这些非个人的问题。这使得贿选等问题更有存在的市场。

现实的种种制约造成了选民的从众心理。大多数人从“自己的一票不可能对大局产生影响”的心理出发不负责任，很可能导致坚持正确立场者成为少数派，这就在一定程度上帮助了贿赂现象在选举中的蔓延。在选举过程中，部分有权势的基层干部或者黑恶势力、地方恶霸在向村民行贿时，部分村民甚至要担心拒绝收受贿赂会受到报复而不得不接受贿赂。另外，接受贿赂也可能是中国农民在参与选举和村民自治的实践中对自己处于“弱势”地位所进行的一种无声的抗争。农民不傻，他们知道那些拉选票、贿选上来的人肯定会去“捞好处”，收回“投资”，“羊毛出在羊身上”的道理谁都懂。关键是，我国的农民在选举中自身处于“弱势”地位，根本无力管住那些搞小动作的人。由于自己面对选举中的非正常现象的无能为力，农民产生了一种被愚弄的感觉，当村民对选举的预期价值无法判断或者作出了悲观判断的时候，他们就有可能产生一种“选谁都一样，不如选给自己好处的人”的想法。这使他们用消极参与的方法，甚至是接受贿选、出卖选票的方法来发泄自己心中的不满。

其六，监督查处不力，违法风险成本降低。社会对贿选的监督和惩处是影响贿选风险成本的重要因素之一。如果选举过程缺少监督、对贿选等破坏选举的行为惩治制度不健全，查办处罚力度不够，那么行贿者的行贿风险成本必然降低，从而会更加放肆地实施贿选。就我国目前的情况而言，一是相关的法律法规比较简单，甚至存在空白领域；二是没有专门的选举监督机构；三是查办和处罚力度不够。贿选在我国村委会选举中出现，很大一部分原因是选举监督体系的不健全，选举监督主体的“缺位”。在我国目前的村委会选举过程中，监督主体主要是乡镇政府和村选举委员会。作为选举指导机关的乡镇政府，由于长期以来形成的乡镇和村一级的利益关系，在选举监督过程中往往过多地从自身的利益角度出发，不能公平、公正地发挥监督作用。村选举委员会既是选举的组织者，又是选举的监督者，对选民和候选人的监督尚不能充分顾及，对自己则更难以进行监督。选举监督不力，查处力度不够，导致了贿选者的风险成本降低，甚至在一定意义上放任了贿选行为的发生。