城乡协调发展的问题和对策探究

刘传岩

城乡协调发展的问题和对策探究

刘传岩

城乡协调发展是中国现代化进程中的一个突出难题，城乡发展的不平衡已经成为我国改革开放和全面建设小康社会的重大制约因素。公共资源分配的城市化倾向、城乡金融市场的分割、户籍制度的城乡二元化等问题的存在是城乡不协调发展的主要诱因。为了实现城乡的协调发展，我们需要从财政政策、金融制度、城镇化、产业政策、土地制度、政府绩效考核等方面采取有力措施。

城乡协调发展；公共资源分配；产业政策

改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，综合国力日渐增强，人民生活水平稳步提高。在看到巨大成就的同时，我们还必须认识到我国经济社会发展也存在着许多的问题，城乡发展的不协调就是其中一个重要方面，需要引起我们足够的重视。

一、城乡发展不协调的主要表现

城乡协调发展的提出源于我国典型的城乡“二元结构”。［1］P57建国以后，我们国家实施了严格的户籍制度，人为的制造了城乡分割，导致了城乡发展的不协调、不平衡，农村经济结构不合理，农业综合效益不高，农民收入增长缓慢的矛盾日益突出。改革开放以来，城乡分割和相互封闭的格局逐步打破，城乡经济互相渗透融合，城乡面貌都发生了重大变化，但城乡发展的差距越来越大，城乡发展的不平衡性越来越突出，已经成为我国改革开放和经济社会发展的重大制约因素。城乡发展的不协调性主要表现在以下几个方面：

（一）城乡居民收入和消费差距悬殊，并有进一步拉大的趋势

1.城乡居民收入差距悬殊并有扩大趋势。根据统计年鉴数据，1978年～2006年，城市居民人均可支配收入由343.4元增加到11 759.5元，农村居民人均纯收入由133.6元增加到3 587.0元，城乡收入绝对值差距由209.8增加到8 172.5元，城乡居民的收入比由2.57∶1增加到3.28。尽管期间，有部分阶段城乡收入比出现过一定的缩小，但城乡收入差距拉大的总趋势没有改变（如图1所示）。如果将城市居民享受的医疗、教育、公共休闲娱乐设施等公共服务计算在内，城乡居民真实的收入差距还要大。

图1 城乡收入比变化趋势

2.城乡居民消费差距悬殊并逐步扩大。据有关数据显示，1978 年城乡居民人均消费相差 267 元［2］P14，2006年城市居民消费性人均支出8 696.55元，农村居民人均生活消费支出2 829.02元，城乡差距达到5 867.53元。2006年城乡居民家庭恩格尔系数分别为35.8%和43.0%，两者相差7.2个百分点。此外，在主要耐用消费品普及等方面，城乡之间也存在着较大的差距。当前，我国经济社会发展的内需不足，最根本的原因在于农民的需求不足，购买能力不强。

（二）城乡综合发展平台差距进一步拉大

社会领域公共资源配置失衡，大型基础设施、公用设施、文化体育教育和医疗卫生等方面的优质资源主要集中在城市［3］P24。城市的各种基础设施和配套环境日趋完善和成熟，城乡发展环境和平台的差距越来越大，城市的现代社会文明与部分地区的传统小农社会形成鲜明的对比。据有关部门测算，但就国家在养老、就业、医疗等方面公共服务的财政投入，城乡居民的人均差距每年就达到3 000多元［4］27。尽管农村的发展环境也有了较大的改观，但与城市相比，两者之间综合发展平台的差距有进一步拉大的趋势。

（三）城乡产业发展不平衡

改革开放30多年，城乡产业都有了长足发展，城乡产业的关联度也有所提高，但城乡产业发展的不平衡问题越来越突出。一方面，农村产业传统的分散经营模式没有得到根本扭转，农村服务业的发展尤为落后；一方面，作为先进生产力和高端生产要素集聚载体的城市，产业的资本密集度、技术密集度越来越高。这种产业格局必然导致城乡经济发展的差距进一步拉大。

城乡关系的不协调强化了农业是弱质产业、农民是弱势群体、农村为落后地区的格局［4］28，这种状况如果继续下去，就会降低资源的配置效率，对经济社会发展带来负面影响，长期来看必然影响社会的和谐稳定，最终影响全面建设小康社会的进程。

二、城乡发展不协调的原因分析

城乡发展不协调的原因很多，既有历史原因，也有现实原因。建国以来，我们国家为了集中资源加快发展，确立了城市优先的发展战略。在这种战略的引导下，实施了一系列发展城市、限制农村的政策措施，比如实施了严格的户籍制度，限制农民的流动；对工农产品、土地等资源实施剪刀差，积累城市和工业建设资金等等。笔者认为，以下几个方面的原因是导致城乡发展不协调的关键所在。

（一）公共资源的分配存在着明显的城市化倾向，农村显著不足

受“优先发展城市”的政策引导以及提高资金使用效益的客观要求，我国财政投入具有明显的“非农化”倾向，对农村的投入严重不足，且农村财政投入主要集中在五保户供养、自然灾害救济、贫困户救济等方面［2］P17。财政投入的不足使得农村贫困地区的基础设施、公共服务和社会保障水平很低，农村医疗卫生条件比较落后，社会保障主要依靠家庭和土地，严重制约了农村经济社会的发展。近几年支农惠农政策接连出台，公共财政支出日渐向农村倾斜，财政用于“三农”的投入量不断增加，但财政支农支出占财政总收入或总支出的比重始终在一个比较低的水平徘徊(相对于农村人口占全国总人口比重)［5］14。财政支出依然是“多为城市锦上添花，少给农村雪中送炭”的格局。

（二）城乡金融市场的分割，限制了金融对农村发展的作用

我国对城市和农村实行了不同的金融体制政策，注重了城市金融的深化和创新，却忽视甚至压抑了农村金融的发展，城乡金融市场产生明显的割据。改革开放以来，农村金融市场虽然逐渐形成，但直到1997年底，对农村金融的发展一直采取了约束和抑制政策，限制农村金融机构的多样化，不允许农村民间金融机构的发展。不但没能形成农村金融需求群体的资金自我良性循环机制，还使得农村金融机构亏损严重，中国农业银行、农村信用社亏损，部分农村信用社甚至出现资不抵债。各商业银行或者大规模撤并县域网点，或者上收贷款审批权限。尽管当前国家已经取消了对各类商业银行的经营范围和城乡地域和产业部门的分工限制，并放松了对非银行金融机构设立的审批控制和资本市场的管制，但业已形成的农村金融市场与城市金融市场的分割，使得农村资金大量流向城市，资金的流失严重制约了农村、农业的发展。

（三）户籍制度的城乡二元化也是城乡发展不协调的重要诱因

建国后我国走的是一条特殊的城市化道路，即用严格的户籍制度将城乡人为分割，限制农村人口向城镇的转移。随着经济社会的发展，我国户籍制度正在逐步走向宽松，但还没有根本性突破。与户籍制度相伴随的歧视性就业政策、农民工子女教育、农民工社会保障等问题仍然非常突出。据农业部2005年快速调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9%，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，养老保险的参保率为15%左右。户籍制度的存在使得农民工难以真正融入城市，使得农民难以分享改革开放所取得的丰硕成果，抑制了农民向市民的转变，影响了农村剩余劳动力的转移，制约着农村、农业生产效率的提高和农业产业化的进程。

三、促进城乡协调发展的对策措施

城市与乡村是相互联系、相互补充、相互促进的有机统一体，农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。城乡协调发展不是要消灭城乡差别，而是要实现城乡发展的互补互促，共同繁荣。按照增长极的有关理论，在经济发展的不发达阶段，即对于大部分发展中国家来说，选择城市作为优先发展对象或者说作为增长极，适当的拉开城市与农村的发展差距，有利于集中资源，实现经济增长点的突破，使城市经济得到发展，进而通过城市发展带动农村发展，这是符合经济发展规律的。但是由于经济发展中存在 “马太效应”，城乡之间的发展差距如果过大，就容易形成经济发展断裂，影响城乡发展的互动，不能发挥城市对农村的辐射、带动作用。市场经济的本性告诉我们，仅仅依靠市场的调节作用不能扭转城乡不协调的局面，需要政府采取有效的政策和措施进行积极的引导和协调。

（一）财税政策继续向农村倾斜，逐步推进城乡公共服务均等化

加大对农村的财政投入，健全财政投入机制，一方面要健全并提高农村基础教育、医疗卫生、养老保险等生活性公共服务的水平，构建城乡统筹的最低生活保障制度，提高农村的社会保障水平；另一方面要提高农村基础设施、农民职业技能培训、农业科技应用、农产品流通服务等生产性公共服务的水平，促进农村基础设施建设与城市接轨，逐步缩小城乡公共服务的差距，使农民能够更多的分享我国改革开放取得的巨大成就，为城市辐射农村、城乡良性互动提供基础性保障和支撑，为农村的健康快速发展提供更好的平台。财政投入不仅直接为农村公共服务的提升提供保障，还往往代表着政府的意愿和战略方向，在促进公共服务均等化、实现城乡协调发展方面具有积极的引导性作用。财税政策向农村的倾斜有利于引导更多的社会资本投向农村，实现农村建设发展资金来源的多元化，为农村的健康发展提供有力支撑，实现农村又好又快发展，最终达到城乡协调发展的目标。

（二）深化金融体制改革，为城乡协调发展提供资金支撑

农业现代化发展、农村城镇化建设以及非农产业发展对资金的需求不断增大，要增加对农业和农村的金融供给，鼓励农村金融创新，建立现代农村金融制度，允许不同性质的金融市场主体进入农村开展业务，允许农村民间金融的发展，建立适度竞争的农村金融市场体系。明确县域内金融机构对农村投放资金的义务，通过法律手段引导并约束贷款的投向，对于金融机构在农村吸收的存款，应绝大部分用于支持农村和农业的发展，用在新农村建设中，还要积极引导城市金融资源投向农村、农业发展，国家在这方面要给予积极的扶持和优惠待遇，从而为农村、农业发展提供更多的金融资源，促进城乡的协调发展。

（三）加快推进城镇化进程，发挥城镇对乡村的辐射带动作用

城镇化能够实现农民向城镇居民的转变，是城乡结构调整的“枢纽”。［6］P49城镇化的加快对于城乡协调发展具有重要的推动作用。要统筹考虑城乡发展的区域性和阶段性，科学的界定城镇规模，充分认识和把握大、中、小城市和小城镇各自的特点和优势，坚持大、中、小城市和小城镇协调发展，加快推进城镇化的进程，大力推广卫星城市体系建设，完善城镇功能，加强城乡互动，充分发挥城镇对农村的辐射带动作用以及对就业岗位的扩增作用，促进农村劳动力的转移。城镇化的全面推进需要加大户籍制度的改革力度。可以采取逐项突破的战略，逐步使户籍与劳动者就业、子女教育、医疗、养老等方面脱钩，最终使其成为纯粹的登记制度，为加快城镇化进程打破樊篱，为城乡协调发展奠定基础。

（四）调整产业政策，优化产业布局，为城乡协调发展提供产业支撑

产业的选择对于推动城乡互动具有重要的作用和影响。产业政策的制定要把促进城乡协调发展和促进就业作为重要原则，尤其是农村有关产业的发展，必须跳出传统的就农业论农业、就农村论农村的局限［7］P3，通过统筹城乡主导产业的选择与布局，实现城乡产业的相互融合、相互促进、协调发展。对于城郊、县域经济而言，应适当向发展前景好、辐射带动性强、劳动密集度高的二、三产业倾斜，积极发展城市产业的配套关联产业。一方面推进城镇经济实力的增强，另一方面发挥对乡村的辐射带动作用，加快乡村的发展，并积极吸纳农村劳动力就业，增加农民收入。特别要加快农村服务业的发展，提高农村服务业从业人员比重，优化农村产业结构，为城乡协调发展提供有力的产业支撑。

（五）完善农村土地流转制度，为农村改革发展提供制度支撑

土地作为农民重要的生产资料，也是农民的最可靠保障。深化农村改革，土地流转制度的完善是重中之重。十七届三种全会明确提出要建立土地承包权流转市场，家庭经营向采取先进科技和生产手段的方向转变，统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变。要充分发挥政策的导向作用，积极推进农村土地流转具体形式的创新和完善，以各种农业经济合作组织为依托，加快农业产业化进程，探索并推广经营性建设项目吸收农民土地承包权入股的方式，利用土地流转制度的创新为农民拓展收入渠道，加快城乡统筹发展。

（六）把城乡协调发展作为考核政府行政能力的重要内容

由于“三农”问题的复杂性、长期性，在短期内很难取得明显的成效。在现行的政府用人制度和考核制度下，地方政府尤其是县级以下政府在追求政绩的冲动下，往往会把精力更多的放在招商引资、引进工业项目、增加地方生产总值和财政收入上，农村、农业的发展很难得到足够的关注。只有把农村发展、城乡协调发展作为行政考核的重要内容，才能够引导地方政府把更多的精力放在“三农”问题上，更好的推进城乡协调发展。

[1]夏安桃，许学强，薛德升.中国城乡协调发展研究综述[J].人文地理，2003（10）．

[2]叶兴庆.关于促进城乡协调发展的几点思考[J].农业经济问题，2004（1）.

[3]鲍洪俊.浙江向城乡统筹协调发展迈进[J].浙江经济，2003（23）.[4]农业部产业政策法规司课题组.统筹城乡和统筹经济社会协调发展研究[J].农业经济问题，2004（1）.

[5]邱胜平.关于财政支持“三农”政策的探讨[J].财政与发展，2006（8）.

[6]汪波.论城乡协调发展[J].中国党政干部论坛，2003（3）.

[7]徐宏.统筹城乡产业发展是城乡协调发展的基础[J].农业经济，2004（6）.

F120.3

A

1673-1999（2011）10-0131-03

刘传岩（1981-），男，山东肥城人，中共中央党校（北京100091）2010级经济学博士生，研究方向为产业经济学、发展经济学。

2010-09-22