授权与制约:美国地方政府治理的权力逻辑<br/>——以美国西雅图市为研究对象

授权与制约:美国地方政府治理的权力逻辑
——以美国西雅图市为研究对象

2011-10-12张江涛

天津行政学院学报 2011年2期

关键词：联邦市民权力

张江涛

(华中师范大学,湖北武汉 430079)

授权与制约:美国地方政府治理的权力逻辑
——以美国西雅图市为研究对象

张江涛

(华中师范大学,湖北武汉 430079)

公共权力在治理过程中起着贯穿性的作用,所有的治理主体都是围绕着公共权力开展自己的行为,公共权力不仅是治理主体追求的目标,而且也是它们能够开展行动的基础。美国是有着自治传统的联邦制国家,作为地方政府,它的权力本身是来源于一种权力的授予,这种权力同时也要经受诸多形式的制约。这种授权和对权力的制约,构成了美国地方政府治理运作的核心线索。

授权;制约;地方政府;治理

“治理一词是围绕公共权力展开的,通过对公共权力的配置和运用,对社会的统治、协调和控制,以达到一定的目标”[1]。美国有着多样的地方政府形式,对于西雅图的治理实践而言,它也存在诸多的参与主体和复杂的相互关系,要想在复杂情景之中探索其内在的逻辑,首先就要研究它内在的权力关系。政府是治理中最主要的一环,有着明确授权的治理权力,要想研究治理中的权力关系,则首先要研究政府权力的授予和制约。

一、政府权力的法理授权

西雅图在美国政府体系中属于自治市①政府,它虽然位于金县境内,但是不归金县管辖。所以作为一级地方政府组织,它的权力不仅要受联邦和州的限制,还要遵守自治宪章的规定。美国宪法第十条修正案(1804)规定:“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,保留给各州行使,或保留给人民行使之。”所以这就使州政府,包括地方政府拥有了对于联邦法律未规定的事项的自由裁量权。对于自治市政府来说,一般只要是联邦法律和州法律没有明确限制的,就都属于地方政府的权力范围,地方政府就可以在不违反联邦和州的法规的条件下对自己的权力做适当的解读。

(一)法律与规则:联邦和州的控制

在美国,人们自始至终都在坚持着一个传统观念,即国家的基础来源于自治的政府。自治政府的基本内涵是人民有权建立一个服务于人民的政府,也有权废除一个独裁的政府。自治传统在美国政治文化中根深蒂固,相对于高高在上的联邦政府,美国人民更加信任在身边可以触摸到的城市政府和乡镇政府组织。但是作为一个整体的国家,联邦和州也不会因为自治的传统而完全放弃对于地方政府控制的努力。美国地方政府的权限自美国建国以来都是处于不断的变化和演进过程中,这种变化背后所体现出来的就是联邦、州和地方政府之间围绕权力的相互博弈。这其中最关键的就是如何区分和协调联邦、州以及地方政府之间的权力边界。因为无论是美国宪法还是各州的宪章,都没有对于地方政府的权限做出明确的规定,所以在具体的权力分配上,更多地依赖三者的协调。而这种协调,因为上面所讲的“无明确规定即为州或人民享有”原则,地方政府就可以在不超越联邦法律和州法律的范围之内,对于所拥有权力进行适当的解读和延伸。

在美国政治体制之下,这种对于三者权限划分的不明确尽管成为了地方政府解释和扩展自己权力的保护伞,但是相应地,这种不明确也为联邦和州干预地方事务提供了可能。尽管似乎有着明确的权限划分原则,但是具体治理过程的复杂性使事先预想的规则设计的可靠性大打折扣。在不违背基本权力分配规则的前提之下,联邦和州都会在不破坏自治的基础之上,以多样的形式不断加强对地方政府权力的渗透。这种渗透也必定会遭到地方政府的抵制,在这种“渗透抵制”的博弈之中,最终可能获得的结果就是一种动态的平衡,形成一些约束双方但又都可以接受的基本原则。

1.作为联邦整体,联邦事务和地方事务并没有一个严格的界限。而且作为联邦,它也必须在不打破地方自治的基础上干预到地方事务中去,以维持国家运作的统一和有序。联邦政府对于地方事务的影响更多地是依赖宏观性的和隐性的手段。

首先,联邦政府负责制定民权规范,这主要体现在美国宪法的修正案中。人民所享有的权利首先由联邦宪法规定,联邦有义务保证人民的权利不受到侵害,地方政府在处理地方事务的过程中,不能以自治权为理由侵犯宪法明确规定的美国公民所享有的权利。

其次,联邦政府拥有法规制定的优先权。联邦宪法中对于地方政府的直接规定很少,更多的是约束联邦和州的关系,但是这种限制对于地方政府仍然具有约束力。按照美国的政治原则,地方政府在制定自己的法规和具体的管理实践中是不能违反联邦对于州的若干限制。而且,对于地方立法而言,联邦有着立法和法律解释的优先权,地方政府的立法不能违反联邦法律的规定,地方的立法程序不能明确违反联邦的限制,法律的内容不能与联邦法规相抵触。在确定联邦法规没有违宪的条件下,联邦法规具有更高的权威。这种限制不受立法时间的限制,在相互冲突的情况下,都是以联邦法的约束为准。

最后,联邦通过财政手段加强地方政府的影响。在美国,最大的税种是个人所得税,而这部分基本上都是归联邦所有,联邦政府利用手中的税收,通过转移支付的手段来引导地方政府的行为。联邦的转移支付不是平均化的,它有着很明显的偏重和导向。一般而言,联邦政府比较偏重于对于地方教育的支持。例如,2003年,对于西雅图市政府而言,联邦政府的转移支付都不到市财政的1%,但是联邦的转移支付占到了西雅图学区政府财政收入的14%。

2.对于地方政府和州的关系,基本上就是两种理念的斗争过程。一种是以托马斯·库雷法官为代表,他依照美国宪法第十条修正案的说法而引申,认为人民有权独立缔结宪章,规定地方政府的结构和权力范围。另一种是约翰·狄龙法官创造的州法优先的“狄龙法则”②。地方政府仍然被视为“州的产生物”,地方政府也只是拥有州政府“授权立法”的权力,并且只能从事那些州政府允许的活动。这就将地方政府的存在完全交付于州政府的意图,而且也大大限制了地方政府所拥有的权力和行使的范围,这是与自治政府的基本理念完全冲突的。地方政府争取自己权力的过程,基本上也就是自治理念和狄龙法则相互博弈和斗争的过程。尽管地方自治理念的影响力很大,但是在处理州和地方政府关系的过程中,“狄龙法则”仍然被多数人所接受。地方政府在制定法规和进行具体管理的过程中,仍然要接受州的制约,不能超越州的法律和各种标准的限制。

与联邦一样,州政府也用财政手段来试图影响地方政府的行为。对于西雅图市所属的华盛顿州来说,它在西雅图市的税收中拥有着参与分配权。对于地方收入的主要税种,包括财产税和消费税,都是需要在华盛顿州、金县、西雅图市以及教学区等政府机构之间进行分配的。而且州在进行财政转移支付的时候,也会对不同地方政府和不同事项有所偏重,州政府就在这种税收分配和转移支付分配中引导着地方政府的行为,影响地方政府的运作。

(二)自治宪章:地方政府的约束

西雅图作为一级自治市政府,按照“库雷法则”的标准,它能够自主缔结自治宪章,规定政府的结构和权力,并且规范其他社会集团和个人的行为。这种自治宪章是地方政府权力的保证和来源之一,是一种法定的权力来源,对于明确地方政府的权限非常重要。自治宪章是基于自治原则产生的,却也不得不接受州的制约。按照“狄龙法则”的要求,地方政府的权力不能超越“授权立法”的范围,所以不仅包括地方政府具体的立法活动,也包括地方自治宪章的产生,都必须接受州的授权。地方自治的宪章就是一种自治基础上的授权立法,即因为自治原则,所以可以缔结自治宪章,但是由于授权限制,宪章的内容必须不能超越州授权的范围。自治宪章内容一般包括两种基本的类型:一是州法律中有规定,地方政府适用时可以自动生效的条款。这一部分基本都是一些公民权利、选举原则和超越西雅图市范围的公共事务处理方面的规定等。二是州宪法未明确禁止的地方权力。这是与州宪法相对应的,只要州宪法未规定专属于联邦和州的管辖范围,就等于承认了地方政府在此领域的立法权。

图1 市政府权力模式③

自治宪章的确立是对地方政府权力的一种承认,缔结宪章的权力是自治原则最好的体现。但是自治宪章也不是对地方政府权力规定的最高权威。州政府授权立法的目的是为了处理地方事务的方便,所以在地方政府处理的公共事务超越自己所管辖的区域范围或者涉及州的利益时,州政府仍然有着最后的决定权,当地方法律和州法律都对某一事务有所规定,但是在具体的运作中产生冲突时,最后仍然要以州法律为准。自治宪章以法律的形式对自治市所拥有的权力做了明确的规定,很好地反映了市政府与联邦、州及其他治理主体的权力关系。

二、政府权力的市民授权

政府权力的来源有多种形式。西雅图作为一级地方政府,它首先接受的是自上而下的一种权力授予,这体现在联邦宪法和州宪法之中,“狄龙法则”非常好地体现了这一点。而作为一种自治政府,“库雷法则”则要求政府权力来源于一种人民的契约形式,要求自治市政府是作为一种市民的契约组织,以满足市民的需要为目标。这种复合性表现得非常明显。

(一)政府官员和议员的选举

西雅图市的管理模式是一种“市长+市议会”的形式,但是市长的职权更类似于一般的“市政经理+市议会”中的市政经理。虽说西雅图市的市长基本上是执行市政经理的职责,但是它与市政经理的不同在于它不是由市议会聘任而来的,而是由市民直接选举出来的。这就决定了它有着比市政经理更多的权力,市长可以直接任命很多政府部门主管和技术委员会成员(仅限政府官员部分),它不仅是该市的首席执行官,而且还是一位民选领袖。市长的权力来自于市民的直接授权,而不是来自于议会的间接授予,所以市长要直接对市民负责,而不是对议会负责。议员和市长都是来自于市民的选举,这类似于美国联邦政府的政治框架,市长就类似于总统,而西雅图议会则类似于国会。

这种管理模式直接拉近了作为市政管理者的市长和市民之间的距离,相应地也使市长在具体的管理实践中会更加重视市民的意愿和偏好,相当于加强了市民对于市政管理的影响力。而且这种双重授权的形式,也使议会和市长都成为了独立对市民负责的机构,避免了市政经理制对议会直接负责,由议会对市民负责。这样就能使市长和议会成为一种互相牵制的力量,在一定程度上减小了任何一方的专断权。自治市政府内在含义是一种为市民服务的组织形态,而市民选举是市民政治参与的最主要的形式,它选举出来的市长和议员都有着市政管理和公共事务的直接决定权,所以选举出合格的人员对于实现市民的意愿和需求至关重要。进行有效的选举是一项复杂的工程,无论从选民资格的确认、候选人提名还是具体的选举规则设定,都体现着政治智慧。亨廷顿在论述选举时,指出:“进行有意义的选举前提是要有一定的政治组织,问题不在于选举,而在于建立组织……(若非如此)选举只会加强那些闹分裂的并常常是反动的社会势力瓦解公共权威的机构”[2](p.6)。选举是一种系统的工程,必须有一个良好的组织作为依靠,对选举全程进行组织和监督,以保证选举程序的顺利。只有这样才能使市民选举权得到有效实现,市民对于自己选出来的市长和议员才能有认可度并授予其处理公共事务的权力,从而最大限度地降低在以后的市政管理中出现冲突和矛盾的可能性。

但是选举也不是万能的,选举程序的合理合法,市民也只能保证选举过程中在候选人中选出最适合的一人,但是选举内在的问题也使选举本身包含的市民意愿在实现上会大打折扣。不可否认,选举是当前实现民主原则的最好选择,市长和议员采用选举形式选出有着自身的优势,比如因为是政治选举,选举出来的人员比较专业化;因为选举激励,成功者更加努力工作以期获得下次任期;因为选举使最后管理市政事务的人员数量比较少,而且选举程序与其他考核程序相比较为简单,可以减小行政成本和人员接替的成本,等等。但是,选举也会带来一系列问题。在西雅图市的实践中可以看出,西雅图市的议员选举,能当选者往往是一些熟悉政治理念,善于进行宣传和鼓动的人,他们可能从事任何职业,但是他们的共同特点都是善于调动市民情绪,精于演讲。但是许多当选者对于市政管理没有什么经验,政治专业化和行政专业化没有一个对等的关系。而且,选举成功的关键往往是能否迎合大众的偏好,这个大众偏好趋势就造成了候选人不敢贸然做出比较有特性的选择,都是选择一种“符合社区平均水平的需求,并尽量不与每个成员的偏好相差太远……通过把他们的主张向中间选民的意见来靠拢来增加他们赢得选举的可能性”[3](p.93)。这样也就容易造成市长和议员在当选后畏首畏尾,在公共事务管理上没有什么创见。选举是一种有缺陷的最优选择,在坚持选举原则的基础上,如何通过更好的候补措施来弥补这些缺陷就成了需要思考的问题。

(二)技术委员会

美国西雅图市的技术委员会是对独立于政府框架之外的一系列政府和市民合作机构的总称。西雅图市进行社区管理和服务的特色就是这些技术委员会的运作,它们由部分政府官员、技术专家和市民志愿者组成,为政府的日常管理行为提供咨询和服务。技术委员会的成员一般都是来自于市民的自愿申请,他们必须接受一些资格的限制,比如必须要求在西雅图居住或工作、已经受聘于政府的工作人员不得申请、不能同时担任多个委员会的职位等。不仅如此,技术委员会的岗位都是志愿性的工作岗位,都没有报酬和经济补偿,即使是其中由市长或市议会任命的原政府部门人员,也只能领取原来部门的报酬,而没有技术委员会的报酬。对于政府工作人员,是否有具体的补偿措施由他们原来工作部门决定。这些技术委员会的组成人员以及技术委员会形式多种多样,其类别有为公共事务管理和规则制定提供知识性咨询的技术顾问型,为具体的市民群体进行帮助的群体服务型,直接对具体城市区域进行管理的区域管理型,以及对多样的城市事务进行参与的事务管理型。

在具体的不同委员会之间,政府官员、普通市民的比例不同,甚至在某些特殊的委员会之中,也有部分成员由金县甚至是华盛顿州议会决定。在技术委员会的形成过程中,体现出了作为城市管理者的市长、市议会以及上级机关三者之间的权力博弈。这种争斗和博弈主要表现在三个方面:

1.技术委员会类型的设置。虽然技术委员会名义上只是政府管理的咨询机构,但是它的广阔参与性和专业化的特色,在具体的事物管理上,技术委员会与政府机关相比有着更多的优势。而且技术委员会也有政府官员的参与,使其也不缺乏与政府的沟通,在公共事务的管理上,技术委员会的影响力非常大。所以哪种技术委员会要设立,哪种不设立,对于地方政府的运作有着很大的影响,因为州在立法权限上有优先权,所以州政府对地方政府技术委员会类型的规定对于地方政府技术委员的运作和组成有着导向意义。

2.技术委员会的人员分配。无论怎样的制度设计,最终仍要归结到具体的人来操作。对于一个技术委员会而言,不同参与者的比例变化影响着整个委员会的行为导向和作用大小。某些影响力超越一个城市范围的委员会组织,其成员构成往往成为博弈的焦点。一般来说,在由地方市政府决定之外,州政府甚至相近的县政府都会试图去争取部分组成人员的分配权。在委员会中的政府组成人员的比例上,政府必定试图扩大政府的影响力,增加部分政府官员的比例,但是政府也意识到,技术委员会是一种市民参与组织,这种半官方的组织是市民对于政府行为了解和政府权力认可的途径,一味追求官方影响力只会使技术委员会成为名大于实的政府附庸,而阻塞市民的参与对政府了解市民需求是不利的。所以政府要做的就是寻求在不破坏市民积极性和技术委员会作用的情况下,适当安排政府官员的比例,为政府和市民提供最好的沟通,获得一种尽量优化的合作效果。

3.技术委员会成员的产生规则。“技术委员会成员的挑选过程的规则化的背后也充满了美国政治系统运作的各种特点,包括各种利益的冲突和妥协”[4]。从技术委员会的准备建立到最终发挥作用,包括候选人资格、谁来任命、资格审查、最终决定等都是各种力量发挥作用的地方。西雅图市的技术委员会的建立体现着市议会和市长权力的分配。技术委员会组成人员的资格一般由市议会来决定,并且要做出公示,要求有意愿参与的市民提出书面申请。技术委员会中的政府官员与市民申请的方式不同,是由市长直接任命。而且在市民提出申请之后,由市议会进行资格审查,然后由市长或市长安排特定人员对申请和简历进行挑选,最后决定谁作为最终的候选者。在候选人名单确定之后,要进行一定的公示期,并听取市民的意见,最后交议会做最终表决,确定正式名单。在其中,市长有着政府官员的任命权,以及对市民志愿者筛选的权力,这对于技术委员会的构成是最主要的权力。议会则主要拥有资格确定和资格审查权,排除议会认为不适合的一部分人员,再交给市长任命和筛选,有着最终决定权,这些都是对市长任命权和对市民志愿者决定权的限制。对市民而言,组成人员大部分都是自愿申请的,这完全体现市民个人意愿,而且对最后的公示名单,市民也能表达自己的态度和看法,市议会在听取市民的意见后做最后的表决。

图2 西雅图市技术委员会产生流程

(三)听证会与听证检查员

听证会是市民参与政府运作的另一种形式,政府机关通过听证会的形式使市民参与到政府决策中来,授予市民对公共事务的决策权,在另一个层面上也是市民对政府权力的认可。听证会举办的形式有两种:一是政府的决策为了获得市民支持而举办的听证会。市政府或议会在进行决策和法规制定时,在技术委员会的参与之下,某些特定的情况下可能还会由政府主动组织市民参与到听证会的形式中来。这种听证会不仅是为了听取市民意见,更多的是一种向市民解释和传递信息的手段。二是市民提出听证会要求。在部分市民觉得某些政府决策,自己不能接受或不能理解时候,他们可以提出书面的申请,上交到专门的听证办公室。听证办公室根据市民的意愿,会将此信息告知做出该项决策的机关,听取该机关的意见,并且同时也会征集市民的意见,考虑有无召开听证会的必要。当市民征集到超过市民总数10%以上的签名,并提出书面申请的时候,听证办公室则不能驳回召开听证会的要求。一般情况下,听证办公室会适当考虑市民的意愿,一般不用达到这个比例听证会都会召开。

西雅图市的听证会有专门的政府组织机关,是议会下属的听证办公室,这也说明了政府对听证会的重视。听证办公室负责接收市民的听证申请,并且负责安排听证会的组织过程,包括筛选听证申请、安排参与听证的人员组成、安排有关人员做适当的回避和其他听证规则的制定等。听证更多的是关于具体的政府决策,这些决策更多的是由市政府及其下属的行政机构做出的,而听证办公室由市议会管理,这样也尽量减少了关于听证申请筛选上的干扰。

听证会的全过程要进行录音,并且一般会同时通过媒体向外直播,在听证会之后,形成的决议要通过听证办公室形成正式的公文并上交市议会,并同时送达参与听证会的市民代表,同时在政府网站上登出。因为是市议会组织的听证会,所以听证会的决议一般都是最终决议,对于所听证的政府决策具有约束力。若政府机关或市民对于听证结果不满意,仍然可以组织市民签名再申请召开上诉听证会,要求再组织一次听证会改变决议。如果始终得不到最终的满意,则可以向法院提出诉讼申请,要求司法机关推翻听证会的决议。这样在具体的事务管理上,市议会就除了受立法约束之外,通过听证会的组织权,也多了一种制约具体行政部门决策活动的手段。

三、政府权力的多种制约形式

无论是自上而下的授权和自下而上的契约,两种形式都是赋予政府权力的同时,寄希望于政府通过这种权力来为人民谋福利。权力就是一种约束力,正是依赖这种约束力,政府的所有行为才能够有效展开,没有权力的政府是无效的政府。在美国传统的政治理念里,他们认为人都是自利的,都会试图最大限度地满足自己的利益,所以每个人都不是完美的。正如麦迪逊所认为的,“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”[5](p.264)。正因为人都是自利的,所以必须要有一个高于个人的权威拥有更大的权力来管理公共事务,从而避免陷入霍布斯式的丛林社会中去。从美国联邦政府和州政府的运作中可以看出,“由于政府被授权持有对社会资源分配与再分配的权力,于是公众对政府的行为基本上是不信任的”[4]。这种不信任在美国地方政府运作中也得到了体现,地方政府的日常管理活动要有着许多外在的监督,它的权力也要遭受多种形式的限制。

(一)独立的司法权力

西雅图市的司法权力主要由市检察长及其助理律师和市法官来行使,它们都是由市民直接选举产生,任期四年。西雅图市检察长负责领导法律部,法律部分为三大部门,包括民事法律科、刑事科和行政科。他们的职责主要有三种:负责监督所有城市诉讼,负责城市管理人员的起诉和其他公诉案件,助理律师负责为市民提供法律咨询和法律援助。西雅图市还存在着两种法院形式,即西雅图市法院和西雅图市社区法院。市法院与普通的法院没有不同,由法官和陪审团对于民事和刑事案件进行审理,最后由法庭做出判决,可能是赔款或刑期。而社区法院则是西雅图市的特色,在社区自主治理的基础上,西雅图市的社区之间联合建立了社区法院,专门负责审理一些比较轻的案件。这种司法形式是一种自治传统的体现,在长期的社区自主治理中逐渐形成的,它们主要涉及一些非暴力和可以通过自身克服的问题。例如,酗酒、失业、心理健康、无家可归等问题。在西雅图的实践中,证明社区法院的这种形式是有效的,对于降低犯罪率有着很好的效果,也减小了市法院的负担。因为社区法院与社区居民密切相关,对于这些程度比较轻的案件的审理,更能体现市民的意愿,效率更高,在实际操作中有着很好的效果。但是社区法院的运作也必须有市法院和市检察长的支持,首先是市检察长和助理律师必须对社区法院的运作提供法律帮助和支援,使审理活动更加合理和科学;其次是市法院必须保证对社区法院审理结果一定的认同度,只要是不违背州和本市的法律规定,一般要认同社区法院的判决;最后就是对于一些比较复杂或是比较严重的案件,社区法院必须和市法院做好沟通,做好信息共享,对于沟通后认为是超越社区法院权限的,要及时交予市法院来审理。

美国有着两套完整的司法体系,一套是代表联邦权力的联邦法院体系,另一套是代表地方权力的地方法院体系。只要是涉及联邦权力管辖范围的事务和案件,一律要经过联邦法院的审理。而作为一级地方政府的西雅图市,它本身也有着两种法院形式,市法院和社区法院。这样,市民的日常诉讼就面临着三种形式的选择,联邦法院、市法院或社区法院。三者之间的区别来源于案件性质的不同,但是联邦法院和市法院的选择是基于案件涉及的管辖权不同,而市法院和社区法院的选择则是基于案件的严重程度的不同。

西雅图市的司法机关人员组成由市民直接选举产生,这秉承了美国一贯的司法独立的传统,也是自联邦和州延伸下来的一脉相承。将司法权独立授予司法机关,而不受行政和立法机关的干扰,本身只是为了保证司法公正的体现。但是司法机关在面临公共事务的诉讼时,它拥有着决定判定它的处理是否合法的权力。对于立法和行政机关来说,司法机关的这项权力就构成了对于政府决策权的制约。这种独立地位就为这种制约的实现打下了基础,也使司法机关成为社区治理中的一股重要力量。

“只要存在权力分享,就必须划定双方所关注的权力边界,即便是长于解决各种争议的权威人士来划定边界,仍然会受到强烈质疑”[6]。在西雅图市的社区治理模式下,无论是市议会还是市长,包括市民,在公共事务的处理上,他们都是权力拥有者和分享者。在这种权力边界的划分上,无论是谁来主导都难免会有争议。而且因为权力资源的获取本身就不平衡,即使能预先做出比较合理的权限划分,在具体的公共事务管理中也无法避免再次陷入权力冲突中去,所以寄希望于一劳永逸的权限划分而避免在具体操作中的冲突是不现实的。如此,司法机关在权限划分和权力制约中的作用就凸显出来。一方面,在市民对政府的决策不满时,可以向法院提出诉讼申请,要求判定政府行为违法;另一方面,市民可以在市议会驳回市民签名提案的时候,向司法机关提交议案,要求驳回市议会的决定。在公共事务的处理上,司法机关就构成了一种政府之外的、动态的制约力量,随时根据具体的情况来衡量政府内部之间、政府与市民之间的力量对比,通过自己的法律手段来保持一种动态的均衡。

(二)多种媒体的监督

西雅图地区有着众多的媒体,包括报纸、电视和广播等。西雅图有20家报纸,其中发行量最大的4种是西雅图时报、西雅图邮报、塔柯玛新闻论坛和西雅图周报,它们占有了总发行量的一半以上。除了报纸媒介之外,西雅图地区还有8家电视台和大约45家广播电台为市民提供新闻、娱乐和专栏广播等。西雅图市拥有所有主要的电视联播网络,市民通过Comcast Cablevision和TCICablevision可收看有线电视。数量众多的媒体形式都是在政府体系之外独立运作,为市民获取信息和表达意愿提供了良好的平台和手段,媒体成为市民日常生活必不可少的组成部分。

在美国三权分立的体制之下,媒体由于独立运作和对政府的制约作用而被誉为“第四权力”。在西雅图市的治理实践中,媒体的作用也能体现出这种特点。西雅图市的报纸、电视以及广播,都是独立运作的经济组织形式,它们的存在也是以利益追求为基本目标,以服务公众为次要目标和手段。在众多媒体竞争的前提下,为了满足发行量的需要,媒体主要是以关注当地的新闻事件为主,在联邦和州有与市民利益密切相关的政策出台时,当地媒体也会进行报道。媒体尽可能地贴近市民生活,也就成为了市民了解身边事情的主要途径。媒体都是以经济利益为最基本追求的,所以为了获取市民的支持,提高发行量或收视率,媒体对于市民的意愿比较敏感,能够最大限度地去追逐市民的声音,同时也能在很大程度上引导市民的意愿。

各种媒体首先可以通过对政府行为的报道使市民知晓和了解政府信息,成为政府和市民之间的重要媒介;其次,媒体通过具有倾向性的报道和解读,甚至是做出判断,在很大程度上引导市民的舆论倾向,对政府构成压力;最后,媒体通过自身作为一种公共媒介的地位对政府行为提出质询和要求,揭露政府人员的行为不端或者腐败,成为游离于政府之外的另一种形式的公共权力。这种公共权力特性和作为经济组织的基础有着潜在的冲突,公共特性要求最大限度地为公共服务,时刻关注市民的核心利益,而经济组织特性则更多地追求利益最大化,以自己的利益获取为基础。经济组织追求利益的特性会不断促使媒体追求最能吸引客户关注的素材,这些素材有时是与市民核心利益密切相关的,但有时也会脱离市民公共利益这个标准,甚至一些媒体会通过造假的形式,创造出一些所谓的新闻来吸引市民的注意力,引导市民的舆论倾向。这就对媒体自身的从业道德和责任感是一个很大的要求。

媒体的权力是一种隐性的权力,虽然力量很大,但是没有合法的公共权力授权。所以相对于市民提案和司法权力来说,它所拥有的更多是一种监督权,而不是一种决定权。媒体可以通过自己的形式解读和评判政府的行为,但是它不能直接干预政府的决策,要求政府做出改变。它只能依赖公共舆论通过信息的传递对市民和上级政府施加影响,促使他们采用合法的行为干预地方政府的决策和管理。独立存在的媒体作为一种寻求经济效益的经济组织,他们有着很大的动力关注政府的行为,研究政府的政策,为他们潜在的客户(市民)提供服务。而且媒体内部的许多从业人员都是各行业的专家,或者是原先的政府工作人员,媒体与政府有着一定的人员流动关系。媒体对于政府是一种外在的刺激因素,促使政府一时也不敢懈怠,力求将决策和管理活动做到最好。

注释:

①自治市最早的定义来源于罗马,当时的罗马帝国授予一些城市部分特权。一般自治市指特定地区的人们联合起来建立的一种政府,在州法律约束之下管理地方和社区的公共事务。

②狄龙法官认为,城市法人能够拥有和行使以下三项权力:第一,州明文授予的;第二,明示权力必定暗含或必定附带的;第三,对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的,不是便利、而是必不可少的。此外,如果对一项权力是否存在产生怀疑,则由法院按照与地方政府相反的立场加以解释。

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[6][美]Jack M.Beerman.美国地方政府的法律和政治制度[J].国家行政学院学报,2009,(4).

[责任编辑:王篆]

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