解读《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》撤村圈地为哪般

叶剑平 宋家宁

解读《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》撤村圈地为哪般

叶剑平 宋家宁

并非将农民上楼就是实现了农村的发展。地方政府在政策实际运用中，扭曲了增减挂钩政策的政策目的，将获取地方发展的建设用地指标置于首位，不考虑实际状况盲目扩大试点范围；将本来用于建新的周转指标，在一个周转期内重复、多次使用；并且不考虑农民意愿，统拆统建、强拆强建。

在广西柳州市屏山大道一个公交车站，一群农民在等候公交车。在统筹城乡发展的过程中，一些地方出现了违背政策要求、侵犯农民权益的现象，如“被上楼”、“被城镇化”

2010年11月10日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议明确强调开展农村土地整治要坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼。这些问题在当前各地开展增减挂钩工作中表现较为突出，也从一个侧面反映了一个好的政策制度缺乏合理、有效的政策解读。

在当前城镇化模式转变背景下，城乡建设用地增减挂钩政策成为土地管理领域的一个热点问题。然而增减挂钩的政策内涵为何，国内并没有统一的、正确的认识，对增减挂钩的理解还多半停留在表面上。

“挂钩”立意为善

城乡建设用地增减挂钩政策的基本制度背景是：随着我国经济社会的发展，原来依托增量资源、外延式扩张的城镇化推进模式逐渐向依托存量资源、内涵增长型的模式转变。同时，以往摊大饼式的城市扩张以征地制度为标志，不仅成本高，效率低，而且由于征地过程中潜在的巨大级差地租收益，激发了大量的社会矛盾，从长远看，尤其不利于社会稳定。因此，在存量发展模式示范效应下，城乡建设用地增减挂钩政策应运而生。城乡建设用地增减挂钩即通过城与乡之间的建设用地指标挂钩，在减少农村建设用地面积的同时，有效有度有利地增加城市建设用地面积，在建设用地总量控制的前提下实现区域间用地平衡。

此政策的出台主要是为了突破未来城镇化的用地瓶颈，立意于通过政策手段改变旧有的增量扩张型城镇化模式，在保证城市能够持续扩张的同时，实现农村地区的发展。具体而言，该制度模式的标志性文件是2008年国土资源部颁布的138号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。从《办法》本身看，是突破当前城镇化困境及农村发展问题的适宜政策，其中也对实施增减挂钩的原则和方式进行了明确规定。

但一个制度的有力推行不只取决于制度本身，更重要的是制度环境如何，运行过程中有无必要的规范与监督，制定过程中有无对可能存在的寻租空间进行疏堵。正是由于制度从形成到完善的复杂过程，增减挂钩政策试运行过程中出现了一些问题，例如，促进城乡统筹及农村发展的政策目标演变为单纯的土地指标流转；增减挂钩产生的土地增值收益并没有按照政策的预想充分、完全地返还到农村地区；在很多试点地区，该政策的推行使本来具有地方特色的村落文化在整治过程中泯灭，相应的农居变为单调、统一的居民小区，等等。

这些问题折射出增减挂钩政策实际运行中存在政策误区，在利益的驱使下，各主体扭曲了这一本来立意为善的政策。

实践误区重重

增减挂钩政策在实践中出现的问题，其背后的驱动力主要是两个：建设用地指标，以及通过指标挂钩实现的土地资产收益。地方政府对农村区域进行大拆大建，统一将村民“上楼”，在此过程中扭曲了增减挂钩政策的设立原则与目的，一方面通过指标周转突破区域用地瓶颈，另一方面，通过指标置换获取土地资产变现后的收益。

事实上，获取建设用地指标并非增减挂钩的政策目的，仅仅是实现目的的手段，而通过指标腾挪实现的农村土地资产变现后的收益更不应该由政府掌控其去留，应保证收益“哪里来哪里去”，通过短期补偿与长效返还相结合全部返还给农村、农民。

获取建设用地指标是实现增减挂钩政策目的的必要手段。当前增减挂钩政策饱受争议的焦点之一即在各试点中出现大量的撤村圈地现象，更有甚者伪造用地指标，脱离土地实体，玩弄数字游戏。这些问题的根源在于，在实际政策运行中，地方政府扭曲了政策目的，将获取地方发展的建设用地指标置于首位，才会在实际中不考虑村庄的实际状况，盲目扩大试点范围；将本来用于建新的周转指标，在一个周转期内，加快其流转速度，重复、多次使用；并且不考虑农民意愿，统拆统建、强拆强建。

中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的并非腾挪建设用地指标，而是考虑到国家的存量资源现状、土地利用模式，一方面扭转原来一味外延的城镇化推进方式；另一方面，充分、有效盘活农村固化的土地资产，“以农村建农村”，以期在农村内部实现资源、资产的良性循环。具体政策实行中，农村建设用地指标与城镇建设用地指标间的挂钩，只是达到上述目的的具体措施。说到底，增减挂钩政策试图解决的仍然是长期发展问题，特别是农村区域的长期发展问题，并非单纯的突破地方用地瓶颈。

“增加的”与“减少的”并非单纯的土地指标。对城乡建设用地增减挂钩政策的另外一个误区主要表现在过于关注指标的“增”与“减”。许多地方政府在制定增减挂钩规划实施方案时，只看能否增加城市用地指标，却忽略了增加指标的根本目的。然而，如上文提及，用地指标，只是实现该政策目的的必要手段，透过现象看本质，才能真正将政策落到实处，指标间的挂钩才不至于成为地方政府谋取建设用地的方法。

就笔者的理解，城市建设用地增加，表面上增指标，实际上增加的应该是该部分建设用地合理利用给整个区域带来的公共福利：推进区域内城乡间的公共服务均等化；利用增加的指标更好地实现区域产业结构调整，实现产业对地区发展的带动；通过该部分指标的合理利用，使城市功能更加完整，城市建成区的扩展能否相应地提升城市的承载力等等。

相应的，农村地区建设用地的减少，减少的也不应仅仅是指标，换句话说，并非将农民上楼就是实现了农村的发展，更重要的是，农村地区建设用地的减少是不是真正的用地集约化，用地结构的调整是否真正实现了用地效率的提升。如果仅仅是改变农民的居住方式，而没有从根本上优化其生产、生活模式，那么增减挂钩政策的实施就没有落到实处。

指标挂钩中的土地资产溢价应是发展农村的“资金池”。很多地方政府利用增减挂钩政策推行土地综合整治，动力不在于实现其区域更快更好的发展，而是“土地财政”的刺激。众所周知，分税制改革后，地方事权增加，财权减少，伴随着土地资产化进程，地方政府将目光盯在了土地上，在征地模式暴露出其种种弊端后，增减挂钩政策给一些地方政府提供了另一个“以地生财”的机会。通过置换城市建设用地指标，变相盘剥农村、农民的资产。这也是当前对此本来立意很好的政策出现种种非议的一方面原因——其似乎有回归征地的嫌疑。

2010年12月15日，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。二次征求意见稿明确规定，“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”

2008年出台的《办法》中明确规定，“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”这里的实际含义是，从农村置换出的土地，变现后的资产必须充分返还于农村，用于改善农村建设、提高农民生活水平，支持农村产业转型与升级。指标挂钩中的土地资产溢价来源于农村，因此，政府应制定短期安置与长效返还计划，建立农村发展“资金池”，实现“以农村发展农村”。

总之，实践中的政策误区总是伴随着错误的政策导向，城镇化需要土地，在错误的导向下，种种急功近利的思考直接使增减挂钩政策出现这样那样的问题。未来无论政策制定者还是政策执行者都需要明白，通过增减挂钩政策实现的不应是单纯将农村土地指标拿到城市来用，而是通过农村土地利用的适度集约化，在保证农民农村利益的前提下，实现城镇化的有序推进，并在良性城镇化过程中，实现城市功能的外延及辐射，从而带动农村地区的发展，而非简单地农民市民化，土地城市化，更甚者，以村养城。

求解政策正途

上文针对城乡建设用地增减挂钩政策的运行现状及政策内涵进行了剖析，应该说政策是一个好的政策，只是由于其实践时间较短，政策细节尚不规范，导致出现了这样那样的问题。未来，增减挂钩政策的发展方向应该如何？

政策目的——城乡统筹、农村发展。城乡建设用地增减挂钩政策的推行是为了转变城镇发展模式，推动农村地区发展，以内涵式发展推动新农村建设，实现农民生活水平提高，农村区域更新，农村产业发展。因此政府在实行增减挂钩政策时，其立意、方案设计及主旨思想必须围绕如何更好、更合理地缩小城乡差距，实现农村发展来进行。

实际上，城乡建设用地增减挂钩与新农村建设、城乡统筹之间是过程与结果的关系。增减挂钩政策是现阶段推进城乡统筹的一种具体方式，其主要政策目的是为了实现农村发展。因此，这个政策目的是必须要置于首位的，正确的目的导向起码会将政策实施规范到正确的方向上。此外，究竟针对增减挂钩政策的农村发展是怎样的发展，城乡统筹又是怎样的城乡统筹则需要具体的执政者进行符合地方现实的设计。

政策原则——城市为农村创造环境，实现“以农村发展农村”。“以农村发展农村”实际上包含了两方面的含义：一为农村来的要完全返还给农村；二为农村发展必须有自己的路径，这个路径不仅要依照我国农村区域的共性来制定，同时还要兼顾不同地区的个性。

一方面，农村提取的土地资源进行资产化后，要将增值收益完全用于农村建设，即政策虽然立足于城与乡，但实际上应偏重于“乡”，偏重于以城促乡。此政策原则的实现，必须以合理、有效的利益分配机制为前提，政策推行过程中对农村、农民的保障不仅仅是短期的安置及补偿，更要注重保障效果的长效性。要通过建立良性的互动机制，以扶持农村产业，设立致力于农村公共服务供给均等化的基金为路径，运用城乡建设用地指标挂钩过程中产生的土地增值收益帮助农村实现可持续发展。

另一方面，农村就是农村，特别是在二元体制的大背景下，完全脱离农村现实，试图通过空间整治与改造实现农村的“被城市化”是不足取的。我国农村的形成、发展有其自身的历史背景与制度根源，而且村落文化实际上可以成为区域发展的一个有利因素。增减挂钩并不是以磨灭地方特色、统拆统建为必要条件的。如果在具体实行中，又重弹老调，农民全部上楼，农村全部按照城市的建设模式进行改造，将从根本上违背该政策的政策原则。因此，地方政府在政策推行过程中，要严格从试点区域的特点出发，不仅要建设其硬环境，同时更要注重其软环境的保存，在发挥地方原有优势的基础上为其创造新的优势，通过城市的拉动与政策的推动，实现农村地区又好又快的发展。

叶剑平 中国人民大学土地管理系主任、土地政策与制度研究中心主任

宋家宁 中国人民大学土地管理系博士