现行育林基金制度存在的问题及改革建议和展望

北京林业大学 孟南 苏林

现行育林基金制度存在的问题及改革建议和展望

北京林业大学 孟南 苏林

在我国经济发展的新时期，育林基金制度改革的重要性逐步凸显，对于育林基金制度问题和改革方案议题的研究既有理论意义也有现实指导意义。笔者通过对育林基金理论的研究，从发现并分析育林基金制度存在的问题入手，给出了育林基金制度的改革建议，并提出了将育林基金制度改革为造林保证金的展望。

育林基金制度 现存问题 改革建议 造林保证金

建国前，我国森林资源遭受破坏性采伐；建国后，长期过量采伐树木，伐而不育，营林投资机制不健全，导致现在的林业企业面临严重的资源危机和经济困难。育林基金制度的改革和完善，是国情发展的客观要求，是提高林业资金使用效率的重要措施。研究如何解决林业资金短缺的问题，改革传统的育林基金制度，进而解决林业面临的危机和改善生态环境等问题，已经成为一项重要课题。

一、育林基金的内涵和本质

育林基金是为了恢复、培育和保护森林资源，弥补国家营林资金投入的不足，本着“以林养林”的原则而建立的生产性专项基金。育林基金是规定比例从木竹初次销售收入中提取的林业专项资金，用于恢复和培育森林资源，维持林业简单再生产的进行。

财政部1993年指出，采运企业和供销企业按规定计算提取的育林费分别计入木材生产成本和木材进货成本；实行林木资产核算并核定林木资本后，采伐林木的实际成本应转入木材成本得到补偿，在育林基金中应扣除这部分的成本数，以免重复。由此可见，育林基金的本质是成本补偿。

二、育林基金制度存在的问题

随着林业的发展和林业经济体制改革的深入，我国育林基金制度在不断完善，但依旧存在一些问题。

（一）育林基金制度无法反映育林基金的本质

育林基金的提取实质是林木培育过程中生产耗费的补偿。现行制度规定，育林基金按木竹销售收入的一定比例，由林业部门征收并统一纳入预决算管理。比例征收的方法在数额上无法确切反映成本；且其采取的统一预算管理的方式，无法体现企业为主体的成本与收入配比的原则。

（二）育林基金制度造成营林投资权责失衡

从征收环节角度出发，育林基金在销售环节提取，无法对生产过程中发生的各种非正常损耗发挥有效地控制和约束的作用。其次，从核算的角度出发，营林生产采用的是预算制的会计核算办法，营林生产费用当年核算当年核销，不计入营林产品成本，造成营林投资权责失衡；且致使育林基金未被计入最终产品的成本中，人为地阻断了森林资源资产正常的成本补偿回路。

（三）育林基金制度下企业承担附加责任

从采伐木竹产品的销售收入中提取的育林基金，全额缴入地方国库，专项用于森林资源的陪护和管理，意味着源自商品林的育林基金将有部分被用作生态林的营林和管理，而公益林以生态效益为主，对其投入的责任主体应为国家，来自企业和个人的育林基金不应用作生态林的陪护和管理。

（四）育林基金的提取标准和范围混乱

育林基金的提取标准在国有林区和集体林区之间、以及国有林区的不同片林区之间都不相同，不利于形成统一的林业企业会计核算制度。育林基金按规定仅对木材和竹材征收，但许多省区已经延伸到林副产品及经济林产品，违背了育林基金制度存在的目的和宗旨。

（五）育林基金未能形成木材生产资金的良性循环

现行育林基金制度由于受筹资渠道狭窄的限制，其筹资量有限，尤其是国家实施天然林保护工程后，采伐量减少，育林基金也相应减少，不能解决林业资金短缺的矛盾，因而不能解决林业投入的根本问题，无法形成林业资金的良性循环。

（六）存在同性质费用重复征收的现象

育林基金作为成本补偿性资金，不应与其他具有同等性质的资金如林价同时征收，但有的省份在计提林价的同时，还要求资源经营单位在木材销售环节再提取育林基金；此外，对于以进行成本核算的人工林，还要求其提取育林基金。林价、育林费（育林基金）和成本三者同时并存的局面，加重了单位的负担，出现虚列成本和管理混乱的表征。

三、育林基金制度改革的建议

（一）贴近国情地改革我国育林基金制度

我国是一个发展中的国家，经济基础比较差，森林覆盖率不高，关于林业扩大再生产的资金循环问题的研究还处于起步阶段。不能急于要求结果而盲目照搬国外经验，这是我国育林基金改革措施出现反复的经验教训。目前国家的财政状况看，单纯依靠国家增加林业投入是不可能的，必须从我国国情出发，改革育林基金制度。

（二）育林基金制度应采取分类管理的做法

随着低碳发展论的提出，生态建设得到空前的重视，我国林业要走生态林业与产业林并重的发展道路，林业发展的形式要求国家应按商品林和生态林制定不同的管理方式。

1、从收益和责任主体统一的角度

国家应对林业经营单位按公益林和商品林实行不同政策补贴。生态公益林属于公共消费品，应建立以林业基础建设为中心的“基金”体制，依法收取生态效益补偿基金，补贴公益林的经营单位，将责任转为公益林的受益方即社会公众；商品林的补贴应以育林基金为主，商品林的经营者以获得个体利益为目标，在进行相关项目的生产销售过程中，按规定缴纳育林基金，承担自身应承担的迹地恢复成本。

2、从可否实行资产化管理角度

对于可纳入资产管理范畴的商品林森林资源作为主要经营对象的主体而言，会计核算要求将经营过程中的成本计入最终产品的成本中，从产品的销售收入中得到补偿，故不应重复上交成本补偿性质的林价或育林费（育林基金）。而对于难以实行资产化管理的生态公益林，应实行前文所述的森林生态效益补偿制度。

（三）育林基金的征收应分地区制定不同政策

在现行的制度下，育林基金征收比例较低，需要地方财政补贴林业。平原地区有较强的财力而林业负担小，把当地财政支出的较少比例用于扶持林业，便可满足林业建设支出；而林区政府的财政收入少，征收比率的降低使得林业建设财政支出比重大大提高，严重制约了其他项目经济建设的发展。国家可以考虑将育林基金管理单位的级次提高到国家级，从而实现育林基金在各个地区间的调配，达成区域互补的效果，从而提高全国的生态建设水平。

（四）科学地制定育林基金的提取比例

林业再生产的顺利进行必须以资本保全为前提，育林基金比例若较低，则会加重地方财政负担。因此，育林基金的征收比例在确定时，应充分考虑营林成本，体现木材在生长和采运过程中的损耗，也应考虑地方财政能力。

（五）在现行制度下加强监管

应重视部门预算管理，各级林业部门应主动与地方财政预算对接，接受财政和审计的监督。地方财政在项目收支上做好预算编制工作，以收定支；林业部门内部应建立预算控制制度，加大内部监管力度。

对于实行育林基金的预决算制度的企业，相关部门应完善预决算制度的，实行全国统一计划，分级管理。由各级林业部门负责管理，财政、银行、审计部门负责监督。对于森工企业来说，其育林费的收支计划应经管理局、总局的逐级审批，国家林业局汇总核批并报送财务部备案。各级林业部门核定下批的育林费收支计划，也应抄送至财政、银行、审计部门。上报的决算不得任意估列，不可弄虚作假。从程序性审核角度，保证现行制度的有效进行。

四、总结和展望

笔者认为我国育林基金的问题，包括制度本身、制度执行以及管理的问题。在资金来源渠道上，应实现来源的多样性，逐步建立林业经济全面补偿机制，拓宽林业发展资金的筹集面；在以建立良性的林业资金循环机制为指导的育林基金制度改革中，应该明确育林基金的本质；育林基金的使用范围应限制在营林生产阶段。我国的育林基金制度，缺乏硬性措施和必要的行政及经济手段，从而制约了改革的执行。育林基金的管理主体是营林生产单位，政府主管部门应该行使育林基金使用的监督检查权。

在营林企业逐步实现成本管理的进程中，不能废除育林基金制度。育林基金的目的是为了造林、护林，当营林企业的资产成本管理制度日益完善，育林基金制度可以渡为造林保证金制度，对于以砍伐并销售木竹材营利的企业，按照造林平均成本征收造林保证金，以督促企业履行林木恢复的任务，在其将消耗的木竹进行补偿再造后，由相关部门验收完毕，进而退还保证金。

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