低碳经济转型与我国低碳政策规划的系统分析

钱 洁,张 勤

(1.南京大学 政府管理学院,江苏南京 210093;2.江苏警官学院,江苏南京 210012)

低碳经济转型与我国低碳政策规划的系统分析

钱 洁1,2,张 勤1

(1.南京大学 政府管理学院,江苏南京 210093;2.江苏警官学院,江苏南京 210012)

低碳经济转型背景下,低碳政策系统中的政策行动主体子系统强调政府、企业和公民社会组织的多元网络与合作共治;政策工具子系统区分并综合运用强制性、混合型及自愿性工具;政策变迁子系统聚集于政策移植与政策创新的交互作用。我国政府低碳政策规划应基于各子系统间交互作用的系统运作模型分析,通过改善政策环境,制定适应各地区实际的低碳发展目标,实现全社会共同参与低碳经济转型的良性机制。

低碳经济转型;政策规划;系统

“低碳经济”是指以“低能耗、低排放、低污染”为基础的经济发展模式。作为 21世纪人类最大规模的经济、社会和环境革命,这种新的发展模式意义重大,影响深远。低碳经济转型作为我国当前政策规划和实施中的重要导向,是我国可持续发展的内在要求,是深入实践科学发展观,努力建设资源节约型、环境友好型社会的必由之路。在低碳经济转型的政策规划过程中,适当运用公共政策理论对低碳政策规划进行系统分析,有利于更好地进行产业政策布局,完善政策过程,促进高效政策和良性政策循环的实现。

一、政策系统：低碳经济转型背景下的政策规划路径

“低碳经济”概念最早正式出现在 2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济 》DTI(Depart ment of Trade and Industry),后逐步扩展。伴随着全球环境保护的制度化发展,这一理念受到国际社会的广泛关注,全球范围内的低碳经济转型成为大势所趋。我国在“十一五”规划中即提出节能减排目标,“十二五”规划将延续低碳经济发展理念,制定相关产业规划。近年来,我国在调整经济结构、发展循环经济、节约能源、提高能效、淘汰落后产能、发展可再生能源、优化能源结构等方面采取了一系列政策措施,取得了显著的成果。但从总体上说,围绕低碳经济展开的政策实践相对零散,需要运用系统观念,进一步加以整合。

国外对低碳经济的研究最早起源于从政治哲学视角对绿色政治和生态主义的阐释,后逐渐转向低碳策略与本国经济发展的研究,此外,还包括能源战略下的政策措施分析,关注的焦点集中在减少碳排放量的数据指标及在此基础上改造高碳产业、积极发展可再生能源与新型清洁能源,广泛开展国际减碳合作等方面。

国内“低碳经济”的研究从对节能减排与我国经济发展的研究开始,低碳经济与政策的研究主要集中在以下两个方面：一是低碳经济与产业、财政、贸易政策等相关政策措施研究。在低碳经济带来的中国经济转型的背景下,从经济学的视角探讨产业政策的规划与调整,提高“高碳”产业准入门槛,发展高新技术产业和现代服务业,将低碳发展纳入国家产业振兴规划的原则考虑和当前安排,为低碳发展创造条件[1];财税政策研究主要围绕预算支持政策、完善激励性与惩罚性税收政策、能源替代财税政策等方面[2];贸易政策调整要在保证对外贸易平稳增长的基础上转变外延式增长模式,优先向竞争力导向转变[3];二是对国外发展低碳经济的相关政策的解读和综述,从而借鉴和探讨国外在低碳经济转型中的政策思路和具体做法,以期对我国低碳政策制定有所启示。具体包括：改造传统高碳产业,加强低碳技术创新;积极发展可再生能源与新型清洁能源;应用市场机制与经济杠杆,促使企业减碳;加强国际范围内的减碳协作等[4]。

从低碳经济与政策的研究现状来看,主要存在以下的局限性：一是相关研究主要集中于经济领域,特别是对经济数据的统计分析和经济政策的阐释。不少学者从经济学、财政学、金融学等方面对低碳经济发展进行了细致思考,但从公共管理与公共政策学科的视角审视我国低碳政策规划问题的研究尚显不足。二是相关研究主要是政府本位的政策思考,虽然近期也有对低碳经济与“两型”社会方面的思考,如武汉大学刘传江教授通过分析武汉市的生态足迹赤字和脱钩 (节能减排)发展情况,认为“建设‘两型社会’会对降低碳的排放起到促进作用……要在体制、技术创新等方面,积极做好向低碳经济转型的准备”等[5],但总体来说研究不够系统,我国的低碳政策工具的运用上也主要依靠以管制政策为代表的强制性政策,而自愿性政策和混合型政策工具运用的总体环境条件滞后,这方面研究非常缺乏。

当政策问题已经提出而需要采取行动时,决策者要依据一定的程序和原则确定政策目标、设计多种可供选择的方案加以抉择,才能决定行动的过程。这一过程被称为公共政策规划。采用低碳经济的战略应对气候变化,已经成为全社会的共识,然而如何通过低碳政策规划成功实现低碳经济转型,是当前我国面临的焦点问题。政策的系统分析是低碳经济转型背景下政策规划的重要路径,有利于从战略视角实现低碳经济目标。运用系统分析方法,我国低碳政策系统是由若干子系统相互作用的结构、过程、功能的有机复合体,具有综合性、层次性、动态性等特点,每个子系统的发展又是多种要素交互共同作用的结果。我国低碳经济转型有赖于政策子系统各要素和不同政策子系统之间的相互协调。

二、我国低碳经济转型中的政策子系统分析

从政策系统的视角思考低碳经济转型,在政策规划的过程中,需要考虑若干政策子系统,其中最为核心的包括政策行动主体子系统、政策工具子系统、政策变迁 (技术与制度)子系统。

(一)低碳政策行动主体子系统：多元网络与合作

政策网络 (policy network)是将社会学、经济学网络理论引入公共政策领域,分析政府过程中政府主体间关系的解释框架。政策网络由最初局限性于微观政策制定的分析,如国会、政府和利益团体之间的互利互惠关系的铁三角分析;到二十世纪七十年代中观层面的府际关系研究,如英国学者罗茨基于“权力依赖”的政策网络而对中央与地方政府间、地方政府间、政府与社团间关系及政府内部部门间关系的研究等;二十世纪九十年代后,政策网络研究转向宏观层面基于治理理论的“治理网络”研究,即“在政府治理的过程中,特定的群体围绕着特定的政策议题而形成一种持久、稳定的联合体,它们有各自的边界、相对稳定的内部结构”[6]。博雷尔根据以上三个分析典范,从网络概念与网络工具的视角将这些国家的政策网络理论归纳为两个理论流派：利益调停学派与治理学派,由此有学者将政策网络划分为利益中介和治理两个不同的分析途径[7]。本文所述的政策网络即从治理的视角分析,强调由政策规划过程中多元主体的协调合作机制。在低碳经济转型的政策规划和制定过程中,政策行动者大致分为中央与地方政府、企业、社会力量。在我国低碳经济转型过程中,政策规划不应是强制性的,而更应注重多元主体参与及协商合作。政策行动主体间关系主要从以下三个方面考察。

首先,府际政策协调与协作。从政策层面,统筹经济协调发展,是政府的一项重要职责。政府各层级机构内部及相互之间的联合是提高政府能力的关键要素。我国单一制的国家结构,决定了经济转型过程中政府主导型的制度变迁,而中央政府权力相对集中,有利于长期政策规划的实现。但在低碳经济转型中,国内的区域环境发展状况各异,经济发展水平不均衡,经济结构有较大差别,技术水平也存在较大差异,在中央政府低碳经济转型的整体战略下,各地区地方政府要根据本地区的实际状况规划如何实现产业结构调整、提高资源能源使用效率、保护生态环境等相关政策议程,建立减排进度和指标体系,有差别有计划地实现本地区的低碳经济转型。此外,近年来,地方政府间的竞争关系日益激烈,过度竞争导致大量重复建设和产业结构趋同,地方保护主义盛行,一些领域甚至出现无序竞争的局面,成为低碳经济转型过程中产业政策调整的巨大障碍。低碳经济转型要求从公共物品和服务供给的视角看待地方政府间关系的变迁。“公共物品和公共服务的供给上的过度竞争在府际关系中最突出的领域有两个方面：一个方面是行政区划内的大型公共设施供给和政策供给;另一个方面是跨域的公共资源的利用”[8]。从这一角度出发,在低碳经济转型中,地方政府首先应明确政府提供公共产品的范围,促进政府政策规划进程中的制度变迁,建立地方政府间常规化的政策协商机制,以及协作式政策规划与配套。其次,在政策规划上要关注在公共资源利用上因地方政府资源竞争而带来的“溢出效应”,避免政府行为本身造成的高消耗、高污染等外部性问题。

其次,政府与企业的协同治理。低碳经济转型所带来的新的游戏规则,不仅使各国政府面临发展的新挑战,相关行业和企业也面临重新洗牌。企业无论从自身生存与发展的需要,还是从承担相应社会责任的角度出发,实现节能减排的低碳式发展都是其必然选择。从这个意义上说,企业不仅是低碳经济转型相关政策的被动接受者,更应成为相关政策制定的参与主体和行动主体。此外,低碳经济发展需要完整、有效的政策支持体系,而相关政策作为一种特殊的公共产品,涉及以能源政策、产业政策为代表的相关经济领域,依据公共选择理论,政府也是自利的经济人,必须充分发挥社会多元主体参与公共选择。随着现代社会政府职能的扩展和转变,公共产品和服务的生产者和提供者呈现多元化的制度安排,低碳政策的一些微观政策主张也需要企业这一市场活动主体的积极参与。如,政府与企业签订限排协议,进行合作治理;政府与企业共同制定建立低排放统计、检测、评估、考核流程,以更好地实现政策激励;政府通过运用适当的政策工具实现与相关行业、企业的技术项目合作,共同改造传统高碳产业,开发廉价、清洁、高效和低排放的能源技术等。

最后,政府与公民社会组织政策过程的合作共治。“在发展政策的制定过程中,无论是作为主题代言人还是作为社会服务工作者,公民社会参与者都起到了非常重要的作用”[9]。环境和资源保护作为发展政策的重要主题领域,在相关政策制定中寻求公民社会组织的共同参与和合作成为全球化背景下的共识。低碳经济转型过程中,发展政策也应从单纯的国家和市场二分法转向国家 -市场 -公民社会三元模式,各类组织可以依靠其比较优势取得相应的协同作用,充分发挥政府引导、激励、消费的低碳观念,形成多元化的参与机制。公民社会参与者以组织或个人的形式参与政策过程的优势在于,他们不是基于对政治权力或经济利润的追求而参与到政策过程中,从理想状态上说,它们往往代表了公益、利他、互助、协作等观念,这些都是低碳经济转型过程中的重要价值取向。此外,要充分发挥公民社会的对话功能和较高灵活性的优势,使其在低碳经济转型的政策规划中拥有更多的话语权,形成多元化的参与机制。与此同时,政府还要开展广泛的国际合作,积极参与国际相关组织的沟通和互动。

(二)低碳政策工具子系统：类型与特征

政策工具是政府赖以推行政策的手段。按照政府介入程度的由低到高,加拿大学者豪利特和拉米什将公共政策工具分为自愿性政策工具 (家庭和社区、自愿性组织、私人市场),混合型政策工具 (信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费),强制性政策工具 (管制、公共事业和直接提供)[10]。按照这种分类方法,目前发达国家在低碳经济政策方面通常采用的政策工具如下表。

表1 主要低碳政策工具及其类型

上述西方发达国家在低碳政策方面的一些做法值得借鉴,但在低碳经济转型的政策规划中,更要关注政策工具的搭配运用。总得来说,强制性政策工具完全由政府主导,强调国家权力的干预,没有给政策目标群体留下自由决定的余地。目前,我国与能源相关的 CO2排放已位居世界第二[11]。预计到 2030年,我国 CO2排放总量很可能超过美国,居世界第一位[12]。我国在低碳经济转型过程中的任务相当艰巨,在以大幅度降低国内生产总值的碳排放强度为核心,促进经济发展方式转变的同时,应注意强制性政策工具的慎重适当运用。如在制定管制政策时,应注意各地区的现实差距,从低碳生产和低碳消费两个方面,结合不同地区实际制定减排目标和指标体系,注重低碳政策的执行和评估,防止对数字的盲目追求。

首先,运用强制性政策工具应以大幅度降低碳排放强度为核心,如在管制政策规划、执行和评估过程中,通过多元化渠道,集社会多元力量共同建立相应碳排放检测和考核体系。又如可由政府直接提供建立低碳工业示范园等公共产品的方式引导低碳经济发展的方向。在管制政策规划、执行和评估过程中,应通过听证、网络、大众传媒等多元化渠道,使政策目标群体及受众更及时地进行利益表达和更便捷地获取政策信息。

其次,为自愿性政策工具的运用提供相对宽松的制度和政策环境。自愿性政策工具与个人自由主义文化相适应,通过社会成员自身利益、情感、价值的追求达到为公共目标服务的结果,其最大的优点是成本低,渗透力强,涉及面广泛。政府应积极鼓励自愿性政策工具的运用,为这类政策工具的运用提供相对宽松的制度和政策环境。如简化低碳领域相关组织建立及其运作过程中的审批程序,为相关自愿性组织的国际交流与合作提供更便捷的服务等。

此外,适时运用混合性政策工具,建立低碳生产、消费等政策引导和激励机制。混合型政策工具结合了上述两种政策工具的特征,其特点在于适度的政府干预与市场和社会参与相结合,可以在一定程度上消减以外部性及信息不对称为代表的市场失灵及以寻租和低效率为代表的政府失灵对政策效果的负面影响。在政策实践中,我国目前在这一方面的政策工具的运用相对不足,如排污权交易目前处于在一些省份进行试点阶段;税收工具的种类较为局限、力度有待进一步加大;利用市场机制促进地方政府、企业、科研机构、行业协会等多方力量主动参与低碳经济的良性机制尚未形成等。今后要大力扩展这一类型的政策工具,探索相关的政策措施,实现三种政策工具的有效配合和全社会参与低碳经济转型的良性循环。

(三)低碳政策变迁子系统：移植与创新

政策变迁是政策的发展、替代与转换过程。美国学者施莱辛格、阿曼达和斯考克坡以及萨巴蒂尔等都对政策变迁提出多种模型。我国有学者从动态均衡的视角研究,将政策变迁过程分为政策失衡、政策创新和政策均衡三个阶段[13]。本文所述低碳政策变迁子系统,涉及低碳经济转型过程中低碳政策发展、替代与转换的要素、动力与运行机制,其核心在于低碳政策移植与政策创新的交互作用过程。

政策移植或称政策转移,是指将一个 (过去或现在的)政府系统中运用的政策、行政管理、制度等运用于另一个政治系统中政策、行政管理、制度等的发展中,从而使其得到改善的过程[14]。全球化浪潮使各国相互影响,彼此依存,全球治理理念的蔓延也使公共政策的国界壁垒日益模糊,各国间政策学习、政策移植的广度和深度日益拓展。低碳经济的理念自英国提出后,迅速在全世界范围内获得广泛认同。而后欧盟、美国、日本、澳大利亚等国也纷纷提出自己的低碳发展政策,这些为我国低碳政策规划提供了重要的启示,其中不少政策工具和政策措施的运用值得我国借鉴。然而根据诺斯的定义,制度实质上是约束人们行为的一系列行为规则,制度提供的一系列规则由国家制度的正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成。沿着既定的制度变迁路径,经济和政治制度的变迁有可能进入一种良性循环,也有可能沿着原有的错误路径继续发展,甚至被锁定 (lock-in)在一种低效的状态下,陷入制度变迁的恶性循环而不能自拔[15]。我国低碳政策移植中要注意由于以下原因导致的制度变迁的障碍：一是不同文化背景下思维方式与行为方式的差异带来的政策环境和认同度的差异,这种非正式制度安排更难变迁。如我国公民社会发育不完善和公益志愿精神的不足的现状使低碳政策的自愿性工具的发挥受到影响,在制定相关政策时要充分考虑我国的文化特质,不能简单照搬照抄西方发达国家的相关政策措施。二是我国现行法律、制度环境及政府决策力、政策执行力等方面的因素。在低碳政策移植过程中,政策的直接移植可能受到现行的法律和制度限制,必须进行本土化改良与创新;低碳政策植入的既定技术和制度系统为保持体系和系统稳定,可能产生自我强化和“锁定效应”,需要充分重视由此带来的政策供给的时滞现象;政府决策力与执行力不足也可能带来低碳政策“水土不服”,政策执行中走样等现象,需要预防由于作为“理性经济人”的官僚机构及其人员因素产生的政策失灵。

可见,我国低碳政策变迁不能单纯依赖政策移植,必须是政策移植与政策创新交互作用的结果。“创新”来源于拉丁文 novare,是指有完全计划的、有确定目标的革新活动,也指新出现和形成的部分领域、机制要素或者在一个已经存在的机制关系框架范围内的 (社会的或者经济的组织)行为方式,其目标或者是使已经存在的各种方法、程序实现最优化,或者是更好地满足新出现的和发生变化了的功能要求[9]。政策创新作为政治创新的一种向度,必须与一国的社会文化和环境紧密联系,并用发展的观点看待政策变迁过程。具体低碳政策工具和措施的创新只是表层的创新焦点,更层次的低碳政策创新应主要着眼于两个方面：一是基于低碳技术创新的政策环境建设。与西方发达国家相比,我国能源消费结构中煤炭占有较大比重,碳排放强度也相应较高,因此我国现有的技术支撑系统将阻碍替代技术的发展,新技术 (如太阳能、风电等清洁能源技术、煤的清洁高效利用技术、二氧化碳捕获与埋存等技术领域)发展条件相对不足,同时低碳技术创新的不确定性与高昂成本支出又加剧了技术创新的困难。克服这些低碳技术创新的障碍需要稳定而持久的政府投入机制和政策环境支持,特别是对技术先期开发和相关辅助创新技术的政策鼓励和支持。二是基于低碳发展政策的制度创新。低碳经济转型要求政府克服现行体制和观念的“路径依赖”,增强政府制度创新观念,提高政府制度创新能力,改变完全政府本位的经济发展模式,着眼于以政府为核心的公共组织建立良好的政策支撑条件,引导和激励社会多元力量积极参与低碳生产、消费、考核等体系。

如下图所示,低碳政策移植与低碳政策创新都是低碳政策供给的重要模式和政策变迁的重要动力,但其发挥作用的方式不同。我国低碳政策移植通过国外有成功经验的低碳政策措施的直接运用激发低碳政策变迁,这一过程会受到本土制度与政策环境的影响,甚至遇到来自多方面的内生阻力。成功的政策移植会促进有创造性的低碳政策创新实践。而低碳政策创新在本土因地制宜地进行创造性地低碳政策实验、推广以实现政策变迁的基础上,还可通过低碳政策环境建设与制度创新为低碳政策移植创造条件,减少政策移植的阻力,从更深层次实现低碳政策变迁。著名经济学家林毅夫指出,对于制度变迁的两种划分,诱致性变迁是由个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的,而强制性制度变迁则由政府命令和法律引入和实行[16]。不同于其它经济政策,由于“获利”本身不是低碳政策的价值归宿,低碳政策变迁更强调强制性制度变迁,但同时应充分认识到,低碳政策变迁是集体行动的结果,实现政府引导下的个体和社会激励,才是低碳经济转型之根本。

图1 低碳政策变迁子系统运作机制

三、调适我国低碳政策系统运作模型的思考

如下图所示,低碳政策子系统间交互作用共同构成了低碳政策系统的运作。

(一)低碳政策主体子系统综合运用低碳政策工具,主导低碳政策变迁过程。

基于政府 -市场 -社会三元结构的低碳政策主体子系统,是以政府为主体,企业和公民社会组织及个人的多元参与、合作共治的体系。多元参与的政策主体使政府可以通过适当搭配和综合运用低碳政策工具,充分发挥多种不同类型的政策工具的优势,实现低碳经济转型目标。同时,以政府为核心的多元政策主体也主导了政策移植和创新的政策变迁过程,特别是有利于低碳技术创新的政策环境建设和低碳发展政策的制度创新。

图2 我国低碳政策系统运作模型

(二)低碳政策工具子系统的完善促成对各类低碳政策主体的广泛动员,以实现政策的良性变迁。

低碳政策工具子系统的综合运用,特别是对混合型和自愿性政策工具运用的扩展和有效探索,将更广泛地动员各类低碳政策主体积极参与低碳的生产、消费、监测等进程,实现全社会在低碳经济转型中的充分互动、沟通和合作共治。此外,还将大大促进我国低碳政策变迁过程,提高政策移植的效率,克服原先制度和技术的“锁定效应”,通过深层次的政策创新实现良性政策循环。

(三)低碳政策变迁子系统不断强化低碳政策主体的多元化和政策工具的创新。

通过对我国低碳政策移植障碍的认识,政策主体应从我国现有制度中的正式制度 (即具有社会普遍约束力的法律和规则体系)和非正式制度(即根植于本国的传统文化的社会价值观、社会习俗、道德规范等)出发,进行政策创新,可以不断强化低碳政策行动主体子系统在低碳政策转型中的导向和推动作用,并通过低碳技术、制度和政策工具的创新实现既定的低碳政策目标。

四、结语

随着我国能源需求在短期内的快速增长趋势和产业结构调整进展缓慢的现状,我国低碳经济转型既将是一个长期的过程,也将是一个复杂的系统工程。基于政策系统的视角分析我国低碳政策规划,实现政策若干子系统自身和相互的良性运作尤为关键。对低碳政策的系统分析给我们以下启示。

首先,我国低碳政策规划和制定过程中各子系统间密不可分,必须统筹考虑各子系统。低碳政策的行动主体、政策工具和政策变迁几个子系统间有着密切的联系,都不能孤立地看待或有所偏废。其次,我国低碳政策的规划和制定应着眼于促进各政策子系统之间正向功能作用的发挥,减缓以至消除可能产生的负向功能。充分发挥政策行动子系统的主导作用和能动力,实现多元化政策工具对政策主体的动员能力和对政策变迁的影响力,通过政策变迁实现对政策行动主体作用的强化和对政策工具运用格局的改善。再次,我国低碳政策系统的运作应有计划有步骤地实现,在政策规划中,应充分考虑政策子系统间的相互制约关系,政策规划应着眼于政策系统的全局展开,注重涉及不同子系统的低碳政策措施的配套性和政策运行过程各子系统发展的均衡性。低碳政策规划有赖于各子系统间的协调发展,政府要克服现行体制和观念的障碍,为低碳经济转型提供良好政策环境和支撑条件,适当运用多样化的政策工具,引导、激励促进全社会多元主体共同治理,逐步建立完整、有效的政策支持体系,实现低碳政策的良性变迁。

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(本文责编：辛 城)

Transition to Low-carbon Economy and Systematic Analysis of Low-carbon Policy Plann ing in China

Q IAN Jie1,2,ZHANGQin1
(1.School of Governm ent,Nanjing University,Nanjing210093,China;2.Jiangsu Police Institute,Nanjing210012,China)

In the background of transition to low-carbon economy,the main subsystem of policy action bodies focuses on the multi-network of government governance,enterprises and civil society organizations;the subsystem of policy tools distinguishes and integrates compulsive,mixed and voluntary tools;the subsystem of policy variance focuses on the mutual effect of policy transplant and policy innovation.Based on the systematic operation model of policy subsystems’mutual effect,Chinese government should improve the policy environment and set realistic goals for low-carbon development,so as to realize the benign mechanism transition of low-carbon economy.

low-carbon economic transition;policy planning;system

F120.4

A

1002-9753(2011)04-0022-08

2010-08-15

2011-03-10

国家社会科学基金项目：科学发展观与政府决策能力研究(编号：06BZZ011);江苏省政府办公厅、江苏省行政管理学会重点课题：强化政府公共服务能力研究(项目编号 JSXZXH201005);江苏警官学院科研基金项目：科学发展观视角下我国低碳政策系统研究 (编号：10Q12)。

钱 洁 (1980-),女,江苏南京人,南京大学政府管理学院博士生,江苏警官学院讲师,研究方向：公共管理与公共政策。