论财政转移支付监督体系的重构

2011-10-08陈桂生,田利

理论导刊 2011年9期

陈桂生,田利

摘要：财政转移支付资金的监督不仅是财政转移支付制度建设的重要组成部分，也是保障其顺利运行的关键环节。随着我国财政转移支付规模的日益扩大和支付形式的复杂，需要借鉴发达国家的成熟经验，在认清现有财政转移支付监督范围狭窄、监督力度不足、内部监督薄弱和监督成果利用不充分等困境及其原因的基础上，从以法律为依据的监督制度、全方位多层次的监督体系、独立的监督机构、监督责任追究制度和监督信息系统等方面重构财政转移支付监督体系。

关键词：财政转移支付；监督体系；问责制度；信息系统

中图分类号：F812文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）09-0076-03

财政转移支付是以各级政府间的财政能力差别为依据，以实现各地区公共服务均等化为目标的一种财政均衡机制，它不仅是处理政府间财政关系的一种再分配形式，也是我国宏观调控的一种财政经济手段。财政转移支付制度坚持事权与财权的对称性、资金流动的双向性、政策实施的统一性原则，在财政管理体制中起着重要作用。随着我国中央政府转移支付规模的日益扩大以及支付形式的复杂，财政转移支付资金的日常监管工作也面临着严峻的考验。财政转移支付的监督体制不仅关系到政府的管理水平以及责任、廉洁政府的建设，而且还关系到政府基本公共服务均等化以及和谐社会的构建的实现。因此，如何加强对转移支付资金的监督管理，已成为当前财政转移支付制度建设过程中急需解决的重要问题。

一、财政转移支付监督体系的国际经验

财政转移支付制度的监督体系为各国政府所重视。国外财政转移支付监督有如下几方面的经验可资借鉴：

（一）法制化和规范化的财政转移支付监督制度

法制化的转移支付监督制度可以有效地监管国家的财政资金，规范地方政府的行为，一定程度上也可以减少贪污腐败现象的发生。因此，西方国家转移支付制度从设立、修改、废除，自始至终都以法治为基础和保障。转移支付有专门的、规范且稳定的法律体系予以保障，转移支付监督法律制度主要反映在宪法、财政管理法、预算法和转移支付法以及有关宪法性文件中。[1]其中，以美、德为典型。美国几乎所有的转移支付都是通过立法的形式加以确定，例如转移支付的目标、具体拨款额度、转移支付的形式等。德国在转移支付监督方面先后制定了包括《基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范，从转移支付的政府支出责任、收入划分、转移支付原则、对均等化拨款计算方法等方面，明确地厘清了各级政府的事权、财权以及财政平衡制度，这使得转移支付制度更加公平、规范、透明。

（二）立体的财政转移支付监督模式

从当前国外发展进程看，财政转移支付监督制度立体化趋势日益明显。它一方面表现为从各个角度来监督国家的财政转移支付活动：有的国家财政转移支付监督机构的设置既带有立法监督的性质，又带有司法监督的性质，还带有行政监督的性质；另一方面，鉴于国民经济和财政转移支付的复杂性，目前许多国家实行的是三个层次的财政转移支付监督，即议会或国会的监督、审计部门的监督和财政转移支付系统的监督。[2]整体地看，西方国家的全方位、多层次监督模式大都把议会监督、司法机关监督、纳税人、中介机构和新闻舆论监督等外部监督同财政部门内部的层级监督制约机制以及审计制衡、监察监督有机结合起来，形成一种网状、多维的财政转移政府监督模式，有效地提高了财政转移支付资金的使用效率，保证了其合理应用。例如，日本的财政转移支付监督体系，国会、财政部门、审计厅、行政监察机構和其它社会力量都是其重要的组成部分。其中，财政部门主要负责汇总编制政府预算，对国家预算分配和执行情况进行监督和检查；审计部门主要负责检查管理水平和资金使用效益。法国通过颁布法律设立隶属于财政部、对开支承诺进行跟踪的监管员，并且建立了一套监督机制，以保证议会确立的预算额度得到遵守。法国的监督制度还明确财政监督的工作范围，把所有能够带来财政影响的开支行为都纳入其中，并确立了监管工作整体性、全局性原则。

（三）公开透明的监督过程

除涉及国家安全、国防等特殊领域外，西方多数政府为确保转移支付目标制定、转移支付实施和转移支付财政账户公布的透明度，大都通过提供充分的信息，使公众能够对政府的财政管理活动实行有效的监督。[1]美国《宪法》第1条第8款规定转移支付管理和监督的决策、过程和结果都要公开。德国转移支付金额的确定标准以税收能力和标准税收需求为基础，设计了较为合理的计算公式，监督过程公开透明性强，有利于效率和公平的实现。此外，为规范转移支付的审批监督程序，各国还建立了财政资金检测信息系统，实现数据共享，对转移支付可随时进行电脑网络监督，以便及时发现和解决被监督机构的不当行为。

（四）有效的监督问责制度

有效问责制度的建立是分权化财政体制改革成功的关键，而公民的决策参与权、监督权和选择权，以及政治经济决策的民间参与程度则是有效问责制度的基本前提条件。只有明确规定部门以及负责人的责任，才能对财政转移支付实施有效的监督。因此，西方国家大都建立了行之有效的财政转移支付问责制度，明确规定了各级监督机构职责并且实行监督责任追究制度，用法律法规明确列出转移支付制度中各种违法、违规行为，并针对这些违法行为，制定专门的处罚措施，对违规违法的一级政府或部门以及直接责任人员明确规定其处分方式，建立了有效的防范机制。

二、我国财政转移支付监督体系的困境及其原因分析

（一）财政转移支付监督体系的困境

1.监督范围较狭窄。从我国现阶段的转移支付监督情况来看，由于受各种因素的制约，监督职责的范围和内容都较有限。目前，只有一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算，纳入了地方人大监督的范围，而其他各种形式的专项转移支付资金都未编入地方预算，使这部分资金脱离了人大的审查、监督。这使得各级政府挪用与挤占情况严重，往往是“拆东墙补西墙”，将专项资金用于弥补地方财政赤字或用于“形象工程”、“政绩工程”建设，专项资金的“专款专用”难以完全兑现。这种管理模式限制了转移支付功效的发挥。[3]此外，目前转移支付的监督主要着眼于事后监督（事前和事中监督不足），而对于个别事项或者细节过多关注也忽略了全方位的资金监控，从而难以准确把握资金使用状况，限制了转移支付资金的正常运转。

2.监督力度不足。大致说来，财政转移支付制度监督力度不够主要表现在以下几个方面：一是对于地区间的财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题基本没有触动；二是转移支付监督都以事后检查为主；三是监督手段落后使得监督人员很难准确判断被监督单位是否存在违法乱纪行为；四是转移支付尤其专项转移支付资金的透明度较低，地方各级财政预算编制还不完整；五是人大对预算编制、执行不能进行及时、有效、全面的监督。

3.内部监督薄弱。薄弱的转移支付内部监督体系造成了一些国家财政资金分配和预算执行过程中的漏洞和隐患。一是从数量和质量上来看，由于各部门之间人事设置不合理导致了监督部门人员编制紧张，尤其是缺乏大量的专业监督人员；二是从官本位等传统的思想上来看，存在一些监督部门及其人员屈从权势的现象，从而不能正确行使其监督权；三是从上下级关系来看，转移支付监督系统本身的上下级间的监督不到位。这一系列的问题再加上社会不良风气的影响，导致转移支付过程中违纪问题时有发生，且呈不断上升趋势。

4.监督问责不健全。近年来，监督检查在促进管理、整顿和规范市场经济秩序方面的作用不够明显，其主要原因在于对财政转移支付监督的问责不够充分。具体表现为：一方面，受能力和传统意识所限，监督人员对监督过程中检查出来的一些违法乱纪问题没有进行深层次的剖析，难以提出有针对性的管理建议，从而使监督工作处在“就检查论检查”阶段，无法实现监督与管理的有效融合；另一方面，处罚力度不够，财政转移支付监督的威慑力没有完全发挥，主要表现在对相关责任人的处罚力度较小，一般小范围内公布违纪问题，多以处分副职和开除党籍结束。如多年来监督机构查处的大案要案，有些甚至引起了中央领导的重视，但这些案件基本上是处理完毕即告完事，很少见诸报端，社会和公众对此知之甚少。[4]

（二）财政转移支付监督体系困境产生的原因

1.监督法律权威性有待提高。财政部于1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》正式揭开了建立财政转移支付制度的帷幕，[5]该办法规定转移支付必须以法治为保障，必须服从全体人民的意志，依法行政；同时，该法还规定了财政资金转移的无偿性和转移内容，转移支付的财权与事权的界定，收支因素的考核以及转移支付的方式、方法、数量和操作等环节的内容，体现了其法定性和公正性。然而，财政转移支付制度所依据的只是一个规章，其权威性、科学性常常受到各方质疑。目前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律，更别说有关财政转移支付监督方面的相关法律了。转移支付监督的法制化是西方发达国家转移支付监督的重要特征，只有实现财政转移支付监督法制化才能够真正实现监督过程中的规范化、公平化、透明化。转移支付监督法制对于监督和被监督双方的制约作用十分明显。

2.监督机构的职责不清与独立性不足。理论上，财政监督机构独立是有效监督的重要前提，甚至是“监督的生命之水”。[6]现阶段，我国财政转移支付制度的监督主要由地方政府通过税务监督、审计监督和社会审计机构监督等共同构成。实践中，这些监督主体监督内容各有侧重，并适当交叉，从而形成了相互监督、相互制约的工作格局。但是，由于各监督主体之间的职责分工不明确，造成检查计划互不衔接，在大量重复检查、交叉检查的同时，仍然存在着监督检查的空白点和盲点。此外，由于审计机关缺乏独立性而且中央转移支付不公开、不透明的状况，加大了财政转移支付监督的难度。

3.转移支付职权设置不合理。财政转移支付的特点之一就是事权与财权相匹配，财政支出属于政府事权，要求相应的财权，两者应基本对称，以充分发挥宏观调控的作用，避免财政分配的不公。但现实中的转移支付职权设置却不合理，主要体现在两个方面：一是法律法规目前尚没有明确划分省级政府与市、县政府的事权，导致财政转移支付资金的管理级次多、资金链条长、信息不对称，这些显然不利于对农村财政转移支付资金的监督管理；二是省直部门之间职能交叉、财政转移支付项目内容重复、资金投向较为分散。这些财政转移支付中部门职权配置的混乱现象，必然大大增加对财政转移支付监督的难度。[7]

三、对重构我国财政转移支付监督体系的建议

（一）加强转移支付监督的法制建设

目前，财政转移支付监督制度存在的法律不完善和法律监督权威性不足等现状，迫切需要加快财政转移支付的立法进程。首先，制定基本法层面的《财政转移支付法》并设单独章节来明确规定财政转移支付监督的相关内容，确立监督制度的法律地位，规范转移支付监督的范围、权限和程序，明确中央与省、省与市县政府之间的事权与财权、财政转移支付的目标、金额和具体支付形式，从法律上为财政转移支付的监督与评估提供法律保障，从而减少乃至杜绝财政转移支付中的盲目性和主观性，确保财政转移支付的规范性与法制化；其次，法制是一个动态的治理过程。转移支付监督法律的生命力在于实施，如果没有遵守执行，再好的法律也是一纸空文。只有在有效实施中，转移支付法律才能彰显其相应的监督价值。

（二）构建全方位多层次的监督体系

转移支付监督制度发挥作用较小的原因之一就是监督部门一般只关注事后监督和局部监督，而不能从全局出发进行全天候的系统监督。为更有效地发挥转移支付监督的作用，需要尽快构建全方位、多层次的监督体系。构建全方位的监督体系主要从三个方面着手：一是从监督机制自身来看，需要严格规范转移支付资金的管理流程，积极探索“预防、监控、检查、处理、公示”等多位一体的全方位监督机制；简单来说，就是努力实现监督工作的经常化、制度化，注重并加强对部门的日常监督管理，由单纯的事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变，特别是要强化事前审核和事中跟踪，防患于未然；二是要強化监督内容，将监督内容扩展到转移支付特别是有条件转移支付项目的设置、规模、使用过程和结果上，并对重点的转移支付项目的各个环节、过程以及重点资金实施监督；[8]三是建立广泛的监督主体，形成由立法监督、审计监督、司法监督、行政监督、会计监督、舆论监督、社会中介机构的专业监督、党内监督以及民主党派、人民群众、各类社会组织构成的监督主体，特别需要不断提高媒体监督、社会监督以及独立的中介监督机构的地位。

（三）健全监督问责制度

正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[9]对于转移支付监督制度也是如此，只有明确各级监督机构职责，并且实行监督责任追究制度，监督机构及其人员才能正确、合理地行使其权利。为此，首先，要合理配置转移支付监督队伍，对监督人员的任职资格、资历以及监督业绩进行严格审查尤为必要；其次，对监督过程中可能出现的监督人员及其机构的违法乱纪行为要制定专门的处罚措施，用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为并明确规定处分方式，处分结果予以公布；最后，实行监督机构的领导人责任制。其连带责任要视下属的违法乱纪情况而定，情节较轻的予以警告；情节较重的停职查办。连带责任本质上是一种将个人利益与国家利益、组织利益相互关联的监督责任追究制度，将迫使监督人员更加公平、公正地行使监督权。

（四）设立独立的监督机构

独立的转移支付监督机构，既是保障监督机构及其人员公正、公平处理一切违纪行为的前提，也是保障转移支付有效运作的基础。建立一个权威性的、独立的财政转移支付监督机构是必要的。首先，在机构设置上，使它隶属于全国人大常委会，但与国家其他权力机关没有隶属关系，是一种真正意义上的独立监督机构；其次，在监督内容上，建立严格的转移支付监督体系，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，赋予其法定的财政转移支付监督管理职责。对每一项不涉及国家安全机密的转移支付资金，它可以从立项、预算、拨付、管理和使用的全过程各个环节进行监督。这样从一定程度上也可以减少一些地方政府“跑部钱进”的寻租活动；再次，在权力行使上，该机构独立行使监督权、对财政转移支付中的违规违法行为有权做出罚款决定、对直接责任人有权依法提出处理意见等；最后，建立独立的转移支付监督评价机构。为了鼓励独立的监督机构自主监督和发展，政府可以委托高校对一些独立监督机构采用绩效评估的方法，测试监督机构的监督效能，实行有差别的奖励机制。

（五）协调监督信息系统

现代信息技术由于能够实现信息共享并具有即时、快捷等优势，而成为实现有效转移支付监督管理的重要手段。该技术已为世界多数国家采用，并建立了功能较完备的监督信息系统，但我国监督信息系统建设还有待完善。日常监督中翻账本、看凭证等较原始的方法限制了监督效能的提升。为此，需要结合我国经济实力，分阶段建设具有中国特色的监督信息系统。在信息化监督系统建设的过程中，一是加强中央与地方之间、地方政府之间以及各部门单位之间的合作，统一业务规范和流程；二是努力实现转移支付监督机构与转移支付管理机构之间转移支付资金管理信息的共享以及各个监督主体之间对监督信息的共享；三是根据不同转移支付监督内容的特点，开发具有针对性的转移支付监督软件，收集和储存财政转移支付的资料信息，运用预测和分析的方法，找出监督的重点，寻找存在的问题，以便提高转移支付监督水平。对于监督信息系统建设，需要在加强传统转移支付监督的同时，积极推进以电子网络为主体的财政转移支付监督信息化建设，提高监督工作的效率和财政转移支付监督水平。

参考文献：

[1]李波.财政转移支付监督的国际经验与借鉴[J].财政监

督,2008,(2).

[2]李武好.公共财政框架中的财政监督[M].北京:经济科

学出版社,2002:137.

[3]贾鸿.我国财政转移支付存在的问题及对策[J].经济纵

横,2008,(12).

[4]杨体军.中国财政监督的理论研究和实证分析[D].吉

林:吉林大学,2007:105.

[5]杨文,马贤.完善中央与地方政府间财政转移支付制度

探讨[J].岭南学刊,2007,(5).

[6]刘晓凤,吴胜泽.美、日、法财政监督制度变迁及启示