我国政府公信力提升问题探析

2011-10-08刘雪华

理论导刊 2011年9期

刘雪华

摘要：提升政府公信力是一个十分重要的理论和现实课题。政府的公信力与政府职能活动的相关性在于，它是政府的职能活动所产生的一种社会结果，政府越是高效地履行职责、提供服务，就越容易赢得公众和社会的信任。只有以服务型政府建设为导向，明确政府职能目标、调整政府职能重心和管理权限、转变政府履行职能的方式，才能进一步提升政府的公信力。

关键词：政府公信力；政府职能；服务型政府；公共服务；社会管理

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）09-0029-03

公信力原是传播学领域的一个概念，它反映的是新闻媒介获得社会的认可、信任及赞誉的程度。随着这一概念逐渐进入政治领域，政府的公信力问题也开始受到越来越多的关注。政府的公信力与政府的职能活动是密切相关的，在某种程度上我们可以说，政府的公信力是政府的职能活动所产生的一种社会结果。政府的职能目标方向、范围和重心、履行职能的方式与方法无不对其公信力产生重要影响，政府越是高效地履行职责、提供服务，就越容易赢得公众和社会的信任。本文拟从政府职能转变的角度分析、探讨我国政府公信力提升问题。

一、政府公信力是政府职能活动的社会结果

就目前的研究来看，人们对政府公信力的理解有这样两个视角：一个是从公众的角度出发，将公信力理解为公众对政府的认可和评价，即政府的信用。如白春阳等认为，政府公信力就是政府在公众心目中的地位和评价，也就是政府信用的问题。[1]吴威威认为，政府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映；[2]另一个是从政府的角度出发，将公信力理解为政府所具有的一种能力或所拥有的一种资源。如唐铁汉等人认为，政府公信力是政府获得社会公众信任和支持的一种能力，公信力是政府的影响力与号召力。它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。[3]周治伟则认为公信力是公共机构因赢得民众的普遍信任而获得的权威性社会资源。[4]上述界定虽然视角和结论并不完全一致，但我们认为其所反映出的公信力的实质是相同的，即都强调公信力体现的是公民与政府之间的一种信任关系，这种信任关系是由民众对政府的合理期待与政府有效回应民众需求的互动所决定的，也就是说，政府越是能够有效回应民众的需求，满足民众的合理的角色期待，则越具有较高的公信力，反之则公信力降低。政府只有高效地履行职责、执行政策和提供公共服务，才能提高影响力与号召力，才能真正获得民众的信任与支持。因此，政府公信力是政府职能活动的一种必然结果，反映了社会公众对政府履行职能情况的评价及认可程度。

社会公众对政府职能活动的评价包括这样几个方面：

第一，政府职能活动的目标。政府职能活动的目标是政府执政理念的具体化。在现代民主社会，行政权力从根本性质上来说是一种公共权力，起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的保证。从规范的角度来看，作为公共权力的行政权力来源于人们的同意与赋予，必然要以增进、维护与实现公共利益为目的，以维护和实现公民权利为己任。政府的任何职能活动都必须忠实地体现与维护这一执政理念，努力追求公共利益的实现、追求与维护社会公平与正义价值，保护与促进公民的自由与权利。唯其如此，才能真正回应与满足公众的合理期待，从而获得人民的信任。

第二，政府职能重心。一般来说，任何政府的对内职能都包括两个方面：政治职能和社会职能。社会主义国家本质上实现了大多数人对极少数人的统治，它的政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平。这两种职能在本质及发展方向上是一致的，因此可以根据社会发展的不同需要而适时地进行重心调整和转换。而不失时机地转变国家职能的重点，是社会主义国家获得发展的前提。[5]只有积极主动、适当合理地调整政府的职能重心，才能适应不断发展的政治、经济、文化环境，才能更有利于满足广大人民群众多样化的、复杂的及不断变化的愿望和要求，也才能为政府公信力奠定坚实的基础。

第三，政府职能范围。通俗地说，政府职能范围或者说政府管理权限就是明确什么是政府应该管理的、什么是政府不应该或者不能很好管理的、政府的职能边界，它所反映的是在公共管理过程中政府、市场、社会的关系。现代民主社会的政府并不应该也不可能是全能的、万能的，其行为应有着合理边界、领域与范围。政府在其合理的职能范围内应该积极有为，不能推诿责任、缺位失位，而在其力所不及或本不应由其负责的领域，则不能越权滥权、错位越位。比如政府在公共危机事件中应首当其冲，积极有效应对，但却不能任意地干涉独立的经济活动，扰乱市场秩序。可以说，一个有公信力的政府必然有着合理的角色定位。

第四，政府职能活动的方式。一个完整的行政过程是目的与手段的完美统一。无论哪个政府部门与工作人员在政府职能活动中都应当也必须做到民主执政、依法行政、公平施政、阳光从政、科学理政、以德治政，唯其如此，才能获得人民的信任与拥护。

第五，政府职能活动的效率。政府行政应该是有效率的，一个部门重叠、机构臃肿、职责不清、相互扯皮、推诿责任、效率低下的政府，即便依然秉持服务于公益的目的，也会渐渐失去公众的信任。因而亨廷顿甚至极端地认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们的政府形式，而在于它们政府的有效程度。”[6]政府的功能和任务是为了向公众提供有效的公共服务与公共物品，从而增进公共利益。政府的特殊地位、所发挥的重要功能及其产生的广泛影响，决定了低效的政府职能活动是社会无法容忍的。一个有效率的政府未必会赢得人民的信任，但一个无能低效的政府却一定会失去人民的信心与认同。

二、以职能转变为基础提升政府公信力

政府只有通过积极有效地履行其职能，才能赢得公众信任，从而获得与提升自身的公信力。我国作为后发展国家，在社会转型期更需要政府积极地发挥其应有职能，承担责任，努力推动现代化的建设进程。在这一背景下，提高政府公信力更不能脱离政府职能。从我国目前的情况来看，只有以服务型政府建设为导向，明确政府职能目标、调整政府职能重心和管理权限、转变政府履行职能的方式，才能进一步提升政府的公信力。

第一，明确政府职能目标，奠定政府公信力的基础。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，政府是执行人民的意志、为人民服务的“公仆”机关，政府的根本使命和宗旨是为社会求发展，为人民群众谋幸福。党和政府的一切工作，归根结底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。这正是我们社会主义国家优越性的本质体现。这一本质为政府的公信力提供了最为基础的保障，而提升政府的公信力则无疑要以充分发扬社会主义本质优越性为前提基础而不是相反。然而，在现实的公共行政实践中，某些政府部门及其工作人员偏离甚至完全背离了这一根本目标，贪污腐败、以权谋私等诸多侵犯与危害公共利益的行为时有发生，这是当前造成政府公信力缺失的最根本的原因。因此提升政府公信力必然要求我们的政府及其工作人员牢记自己手中的权力来自于人民的赋予，并将这种权力时刻服务于广大人民群众的根本利益。

第二，调整政府职能重心，提升政府公信力。政府承担什么样的职能、职能的重心何在，反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，凸显了政府的性质与执政理念。政府职能重心受一个国家的经济、社会、政治发展条件的影响，关键是由社会发展的基本矛盾所决定的。当前我国正处于转型时期，社会发展面临着两方面的突出矛盾：一是经济快速增长与地域、城乡等发展不平衡的矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、不公平、基本公共产品短缺的突出矛盾。这两大矛盾的解决要求政府切实转变职能，大力提高公共服务的能力和水平。为此，党的十七大提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的要求。服务型政府的提出，将为人民服务的宗旨与原则落实到现实的政府职责和功能上，社会管理与公共服务成为政府职能的核心。政府必须大力提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，从而更好地推动科学发展、促进社会和谐。这是为人民服务宗旨在现阶段的体现，也是社会主义本质的根本体现。政府越是积极地承担社会管理与公共服务的基本职能，切实解决民生问题，满足人民群众的物质及文化精神生活的需要，就越能够体现我国的社会主义国家的性质、优越性以及我党立党为公、执政为民的执政理念，从而赢得民众的信任与支持。正是从这个意义上来说，我国政府职能转变的方向与目标，“应该有利于增强而不是削弱政府为人民服务的职责，有利于更好、更多地提供而不是减少满足人民群众需要的公共产品和公共服务，有利于更充分地实现而不是丢弃社会主义的优越性。”[7]政府职能转变的方向是建设一个积极有为的“有效政府”，它能够有效地承担起为广大人民群众提供公共产品与公共服务的职责与功能。我们的政府越是追求与实现着这种有效性，政府的公信力也就会越强，就越会得到人民的拥护与爱戴。

需要指出的是，强调政府的社会管理与公共服务职能，并不是要以社会职能替代政治职能。我国仍处于社会主义初级阶段，政治职能将继续发挥其巩固、完善和发展社会主义制度的功能，任何限制、削弱、取消社会主义国家政治职能的观点和做法都是错误的，都有害于人民的根本利益和社会主义建设事业。

第三，优化政府职能权限，提升政府公信力。政府职能权限反映的是政府与市场、社会的关系，它们三者既相对独立，又相互依赖，而良好的社会治理依赖于政府、市场、社会的充分而积极的合作，政府的公信力也只能诞生于这种良好的合作与互动关系之中。政府是公共管理的核心主体，但这并不意味着政府要垄断公共产品的供给，大包大揽承担所有公共事务的管理，因为这是不现实的、没有必要的，也是政府的能力所不允许的。因此，面对复杂的社会公共事务，政府应积极调整与转变职能，逐步放权、还权于社会，让社会运用自身的力量来处理某些公共事务。唯其如此，才能为广大人民群众提供方便、快捷、优质、高效、公平的公共服务。就我国目前的情况来看，应培育、促进公民社会的成熟与发展，充分发挥各种民间社团、中介组织、企业组织及公民个人在公共管理中的作用，建立政府与社会共同治理的信任合作关系。而政府的公信力则必然于这种相互信任、合作互动的关系之中得到提升。

当然，调整政府管理权限，并不是简单地、片面地限制政府的职责和功能。政府应放权和还权的是那些政府不应该管理、管理不了、管不好，而市场和社会能够自主管理的事务。对于那些政府应该管、必须管、市场和社会不能有效自主管理的事务，政府责无旁贷一定要管好。调整管理权限并不是政府推卸责任的理由，我们不能把本应该政府履行的职责不负责任地推向市场和社会。一个不能承担起自己应承担责任的政府，一个不能有效地履行其职责的政府，是不可能具有公信力的。

第四，规范政府职能履行方式，提升政府公信力。政府管理方式作为政府职能的载体，亦对政府公信力的提升有着重要的影响。一个具有公信力的政府必然有着良好的行为表现与运行方式：其一，广泛的公民参与。公民积极地参与公共事务管理过程，可以使公民理性习得更多的政治经验，对政府了解更多并增强信任。同时在公民参政的过程中，政府能更深入地了解公民需要，提高政府及其工作人员对公共需求的敏感度和回应性，科学、有效、公平地提供公共产品与公共服务，从而获得公民的信任与支持；其二，依法行政。政府依法行使行政权力、依法做出行政决策、依法接受人民的监督，才能更好地满足人民群众的根本需求，才能更好地保障人民的权利和自由，才能使人们坚定对法律、制度的信仰，创造良好的法制环境。而这些都是政府公信力提升的根本前提；其三，诚信行政。诚实守信是政府必须遵循的基本行为准则，是政府公信力的基础。政府必须保持政策与制度的稳定性，不能朝令夕改、言行不一、言而无信。政府做出的承诺必须兑现，做到言必信、行必果。由于客观条件限制一时做不到的，要及时向人民群众讲清楚原因。一个具有诚实守信的行政品格的政府才是值得信任的政府；其四，责任行政。政府是人民最后的依托，它在任何时候都不能逃避责任，这样才能取信于民。政府要努力健全行政责任体系，特别是出现公共危机时，政府应当负责任地应对和处置突发事件，保障公民财产和生命安全，果断、及时地回应公民的要求，赢得人民的理解与信任；其五，公平行政。一个和谐美好的社会必然内蕴着社会公平的价值，而政府是被人们作为保障社会公平的力量予以期待的。政府若想提高公信力，必须坚持公平正义的理念和行为方式，充分注意法律适用的平等性、政策实施的分配效果、制度的一致性，祛除对象的特殊性，一律按照社会公平正义的价值要求判断行事，并视之为至高无上的义务。当前，社会公平日益成为我国整个社会自下而上的头等愿景，政府必须采取各种积极有效的措施解决在制度及其执行、社会福利、教育、城乡、就业机会等领域存在的不公平问题，回应人们对社会公平的憧憬与期待；其六，阳光行政。这是指政府行政的开放性和透明度。从制约权力的角度来看，政府活动越是能够提高其开放性与透明度，避免暗箱操作，行政权力的规范运行就越有保障。从权利实现的角度来看，政府活动的透明与公开是公民民主权利实现的基本前提。现代社会的一个重要特征就是民主政治的发展、民众政治参与的扩大。公民具有对一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权，而这些基本权利的实现必然以政府活动的公开性为基础。因此可以这样说，阳光行政消灭的是滋生腐败的土壤，赢得的是人民的信任与拥护。

三、结语

政府公信力的提升是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面的因素，但政府职能及其转变问题必然是其中关键。只有明确政府职能转变的方向与目标，合理调整政府职能重心与管理权限，综合运用恰当的政府管理方式，才能保障政府公信力的提升。总结上面的分析，政府职能转变的实质推进至少可以在以下三个层面促进我国政府公信力的提升：

第一，理念公信。政府能否有效地履行职责，回应与满足公众的合理期待，从而获致人民的信任，首先在于其是否真正具有执政为民的根本理念与价值追求。我们所强调的政府职能转变的方向、调整政府职能重心、优化政府职能权限等无一不在彰显我国政府“以人为本”、“执政为民”的治理理念，在这一理念下，政府的职能作用即在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，为他们追求和实现自身价值创造良好的条件，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。因此，各级政府要牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，一切从人民的利益需要出发，以为人民谋幸福为根本宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准，因为“没有顾客的生产效率是虚假的，违背人民意愿的公共行政从根本上是反民主的”，[8]自然也是不会有公信力的。

第二，行为公信。在某种程度上可以说政府公信力是公民对政府的一种评价结果，而评价的核心内容即是政府的所作所为。因此我们着力强调政府的职能行为要讲法治、讲责任、讲民主，要公开、透明、公正与高效，才能获得民众积极的评价，才能提高自身的公信力。

第三，制度公信。虽然我们在文章中没有进行明确的说明，但可以肯定的是制度建设无疑是政府职能转变顺利进行的关键所在。健全、合理、公平、稳定的制度架构为政府职能转变提供了依据和保障，实际上其本身也会凝聚民众的信任。

参考文献：

[1]白春阳，马俊峰.政府公信力：现代公共生活秩序的核心问

题[J].天津社会科学，2008，(1).

[2]吴威威.良好的公信力:责任政府的必然追求[J].兰州学

刊，2003，(6).

[3]唐铁汉，李军鹏.努力提高政府公信力[N].光明日报，

2005-02-01.

[4]周治伟.公信力的概念辨析[EB/OL]. [2011-03-10].

http://www.qhswdx.com/Sol/News_Show.asp?Id=905.

[5]王惠岩.当代政治学基本理论[M].天津：天津人民出版社，